宁 夏
党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家， 最艰巨最繁重的任务仍然在农村。要统筹乡村基础设施与公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。到2035年，使农村基本具备现代生活条件。
山区占到我国2 / 3 的国土空间，涵盖了59.8%的村庄和50.28%的乡村人口。西南山区（包括重庆市，四川、贵州、云南三省，以及湖北、湖南、广西三地西部和陕西省南部地区）是我国重要的江河水源地和生态涵养区，也是农产品供给的重要保障基地。西南山区过去长期处于深度贫困状态， 基础相对薄弱，是实现农业农村现代化的难点地区。当前，应抓住西南山区乡村人口向小城镇转移的历史机遇，以小城镇建设作为切入点，推动西南山区农业农村现代化。
西南山区是农业农村现代化的难点地区
（一）西南山区农村呈现“区域集中、总体分散”的布局特点
西南山区绝大多数农村居民点位于山间盆地和谷地， 在一定区域内分布相对集中。山间盆地和谷地的海拔高度较低，地势相对平缓，汇集了更多的地表水资源，能够容纳较多人口在此生产、生活。从表1 列举的西南山区典型案例看， 90%以上的村庄集中分布在区域内海拔较低的地区，80%以上的村庄分布在坡度2 0 度以内的较平缓地区。同时，山区农村居民点分布具有向道路沿线集聚的特点，以尽可能利用稀缺的道路资源；还有向中心城镇集聚的趋势，以尽量减少村庄同中心城镇之间的交通距离。而在海拔高、坡度陡的高山深山区，缺乏连片适合居住与农耕的平地空间，不利于人口聚居和农业生产，常住人口与村庄密度都明显小于平原地区，村庄与建筑呈现零散分布的格局。
（二）西南山区农村现代化基础薄、力量弱
西南山区曾经是贫困现象集中区，在2011年划定的14个集中连片特困地区中，西南山区就占5个（秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区）。全面脱贫后，西南山区农村的现代化基础依然较为薄弱，在农民人均收入水平和农村基础设施普及率、基本公共服务质量等方面与全国平均水平有较大差距，在农村人居环境建设方面短板尤为明显（见表2）。在此条件下，西南山区以村庄为载体开展乡村建设难度大、成本高。一是受资源环境制约，一些山区农村处于“一方水土养不了一方人”的困境，或属于重要生态功能区和生态涵养区， 难以承载现代化建设。二是受土地空间制约， 山区村庄面临发展空间不足的难题。山区乡村建设用地面临耕地红线与生态红线的双重制约，有限的建设用地资源面临用于乡村建设还是产业发展的选择难题。三是受交通条件制约， 山区乡村建设需要高投入、高成本。山区交通建设成本明显高于平原地区， 其他各项基础设施建设和公共服务供给也面临较高的运输成本。山区农村经济基础薄弱、资金能力有限，难以支撑大规模的乡村建设投入。
（三）西南山区农业现代化面临资源短板与交通障碍
西南山区适合开发的平地空间狭小、耕地资源短缺、工程性缺水严重。贵州省六盘水市水城区山地面积占92.5%，少量平地空间需要优先用于城乡建设和二三产业发展，发展现代农业必须上山寻找空间。山区耕地资源不仅数量少，而且气候高寒、土薄地瘦，不利于农作物生长， 相比平原地区地块零碎、坡度大，难以实施机械化耕作。当地所处的云贵高原地区岩溶地质条件难以存蓄降水，高山深谷地形使河川水资源需要提升才能被利用，面临严重的工程性缺水。山区交通不便对现代农业发展构成严重制约。当地猕猴桃、食用菌、高山蔬菜等山区特色农产品具有保质期短、应季性强的特点，对运输时间十分敏感，需要快捷运输和全程冷链保鲜， 交通基础设施不足导致较高的物流运输成本。
乡村人口转移为西南山区农业农村现代化带来历史机遇
（一）西南山区乡村人口向小城镇转移趋势明显
近年来，通过自发迁移和政策性移民搬迁，西南山区乡村人口及其居住空间呈现向中心镇、县城等生产生活条件较好、交通便利的山区小城镇集中的趋势。如四川省南部县， 比较2009年和2019年农村居民点布局变化，总体呈现向县城、集镇、交通中心和旅游目的地集聚的趋势。“十三五”期间全国易地扶贫搬迁共迁移960 万人，其中52.1%被转移到城镇安置区。贵州省六盘水市水城区共建设19个易地扶贫搬迁集中安置点，有6个在县城，12 个在集镇。对比第二次、第三次全国农业普查数据，我国行政村数量2016年比2006年减少40561个，减少的村庄中92.5% 位于丘陵山区。
（二）人口转移为山区开展乡村建设、实现农村现代化带来机遇
伴随人口转移， 山区农村得以摆脱过去资源环境的约束，获得更好的生存与发展条件， 为建设新乡村提供了契机。如陕西省，将原先南部山区居住在深山老林、灾害频发、地方病流行地区的6 0 万户、240万人搬迁到生存条件较好的平川河谷地区；贵州省六盘水市水城区，通过整村搬迁方式将此前生活在高海拔深山区的1685户、7500多位少数民族同胞搬迁下山。根据国家“ 十四五” 规划和2035年远景目标纲要，“十四五”时期还将继续支持生态功能区人口逐步有序向城市化地区转移，其中大部分是山区乡村人口。而在常住人口退出后，山上原有的村庄土地卸载人口压力，得以休养生息，修复自然生态功能。
（三）人口转移为山区发展特色农业、实现农业现代化带来机遇
伴随人口转移， 山区农业得以调整生产结构、发挥生态优势，满足国民对农产品消费升级的需求。2020年， 我国居民对果菜茶、肉蛋奶的消费量已占人均食品消费量的57.24%，对优质生态农产品和农业多功能性的消费持续增长。山区的土壤气候条件、绿色生态优势适合生产优质水果、茶叶等特色农产品、发展生态养殖等特色产业。过去， 山区因人口压力，农业以口粮作物种植为主，田少地狭、水冷土薄，粮食产量仅能维持自给，为增产粮食而毁林开荒更易造成水土流失、环境破坏。人口转移后，山区人口压力减轻、生态环境改善，农业能够转向亩均产值更高、生态更加友好的特色农产品生产，凸显山区的生态价值。
小城镇建设是西南山区农业农村现代化的理想载体
山区小城镇相比村庄， 现代化基础条件较好、吸引要素资源并带动区域发展能力较强， 是西南山区开展乡村建设、推动农村现代化并助推农业现代化比较理想的载体。
（一）小城镇基础条件相对较好，能快速改善山区农村转移人口的居住条件
山区县城和中心镇大多位于自然条件相对优越的区域， 处在交通便利的道路节点，有较好的基础设施与公共服务， 相比一般村庄具有更好的现代化基础。依托中心镇和县城开展建设，能集中有限的建设资源打“歼灭战”，快速改善山区农村人口居住条件。如贵州省六盘水市水城区海坪街道彝族搬迁户集中安置社区，统一规划建设体现彝族特色的社区住宅，除满足家庭居住外还可发展民宿产业，增加搬迁户的财产性和经营性收入。
（二）小城镇能够提升山区公共品供给能力、降低供给成本
小城镇相比一般村庄拥有更多数量的居住人口，能够配置更高标准、更大容量的市政基础设施，以及更高质量的公共服务能力和社会治理力量。将小城镇建设成为山区综合服务中心， 能显著提升山区公共品的供给能力与质量。如贵州省六盘水市水城区海坪街道， 除基本的教育、医疗服务设施外，还建有商业街、文化广场和污水处理厂。同时，小城镇将此前高度分散居住的人口予以集中，能够集中解决对公共品的需求， 缩短公共品供给的中间距离，从而降低获得公共品的人均费用与公共品供给的中间成本。在易地搬迁社区，学龄青少年全部实现家门口就近上学。
（三）小城镇能集聚各类要素资源，成为带动山区发展的增长极
农村人口向小城镇集中， 能够为山区产业发展集聚人力资源，并支撑起消费市场。分散的建设用地资源集中到小城镇， 能够缓解山区产业发展面临的土地资源紧张难题。贵州省六盘水市水城区在易地搬迁、集中安置的基础上，利用集中起来的土地和人力资源发展服饰生产、文化旅游、特色农产品加工等产业， 形成一批特色小镇。小城镇发挥山区特色的农业加工贸易中心、旅游服务行业接待集散中心、承接外部产业转移的平台基地等功能，辐射带动山区整体发展。
（四）小城镇建设能够在推动山区农村现代化的同时助推山区农业现代化
一方面， 通过小城镇建设，在山区形成供乡村转移人口居住、具备现代生活条件的新社区。新社区自然条件更为优越，基础设施、公共服务、社会治理接近城市社区水平， 能够为相对集中的人口以更低成本提供更高质量的公共品， 推动了山区农村的现代化。另一方面，小城镇建设也为山区特色农业现代化创造了有利条件。人口转移后退出的土地经过复垦与退耕还林，为发展规模化的山区特色生态农业提供了空间。而小城镇吸引人口与要素聚集，适宜开展特色农产品加工、贸易和发展新产业新业态，有利于提升山区特色农业的产业化水平。
以小城镇建设推动西南山区农业农村现代化
（一）将小城镇作为山区乡村振兴的着力点
顺应山区人口与村庄布局变化趋势，将小城镇作为推动山区乡村振兴的着力点。一是在推进山区乡村振兴中体现小城镇的主体地位。在村庄自身基础薄弱、内生发展能力不足的情况下， 山区乡村振兴需要以小城镇为推进主体， 在镇域、县域层面进行统筹。推进以县城为重要载体的城镇化，进一步增强县城吸纳乡村转移人口、提供综合服务和带动区域发展的能力。选择县域内人口集中、工矿企业集聚或位于交通枢纽的镇，在建设标准上同县城看齐，成为县域内次中心。二是在山区乡村振兴资源投入上适度向小城镇集中。各类政策性资源从按行政区域与行政村分配向按常住人口规模分配转变，适应山区乡村人口及其公共服务、社会治理需求向小城镇集中的趋势。山区乡村建设投入更多向承接转移人口的小城镇倾斜， 并按照城镇标准适当提高建设投入水平。
（二）加强对山区小城镇建设的分类指导
各地山区情况千差万别， 应根据当地城乡人口变化趋势、小城镇所处区位和承担功能不同，分类指导山区小城镇建设。按照小城镇所处区位不同，可分为特色农业产区、重要生态功能区、风景名胜区、边境地区等类别。地处特色农业产区和重要生态功能区的小城镇， 应着力提升对区域内转移人口的接纳能力，高质量发展山区特色现代农业和绿色生态产业； 风景名胜区小城镇，应在保护历史文化与景观风貌的基础上，提升旅游接待服务能力； 边境地区城镇，需要进一步巩固提升城镇集聚人口和守边固边能力。按承担功能不同， 可分为居住安置、工矿产业等功能类型城镇。以居住功能为主的小城镇和各类搬迁移民安置点，应着力完善住房、生活设施与服务配套，提升人居环境质量；以工矿生产功能为主的小城镇，应完善交通通讯等生产基础设施，提升污染治理与环保能力建设。此外，针对山区自然灾害易发多发的特点， 还应强化山区小城镇防灾减灾能力建设。
（三）把发展小城镇特色产业放在重中之重的位置
以小城镇为载体推动山区农村现代化，关键在发展小城镇特色产业，以产业创造就业，以就业吸纳人口。一要依托山区特色资源优势，大力发展特色农业、旅游康养等山区特色产业。利用山区人口转移带来的机遇及时调整产业结构，发展特色农产品生产，开发农业多功能性，提升农业经济效益，凸显山区生态价值。二要大力提升要素资源禀赋，积极承接外部产业转移。将吸纳的转移人口转化为人力资源，为劳动力密集型产业发展提供人力支撑。创新农村建设用地利用途径，通过“增减挂钩”交易、发展“飞地经济” 等方式，将山区农村分散的建设用地资源集中到小城镇与产业园区，为承接产业转移、发展镇域产业提供用地保障。
（四）建设山区小城镇， 应以现有的中心村、中心镇、县城为基础
一是因地制宜。根据当地人口规模、转移程度和发展需要合理确定建设水平，充分发挥山区的自然生态优势，突出当地历史文化特色。二是突出重点。重点建设住宅社区、市政设施、公共服务与社会治理能力，扩大小城镇的人口容量与提升服务保障能力。完善以小城镇为节点，对外连接中心城市与交通枢纽，对内覆盖特色农业生产基地、旅游景区、工矿企业的山区道路交通网。三是增强抗灾防风险能力。小城镇选址规划应注意避开灾害易发的高风险地区，根据防灾需要确定建设质量标准，配套建设防灾避险设施，加强救灾应急能力建设。四是及时转换人口迁出区的空间功能。对人口退出后的村庄，通过复垦、退耕还林、封山育林等措施及时开展生态修复，转换为特色农业生产空间和生态空间。（参考文献略）
作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部
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