刘金凤
改革开放以来， 人口开始大规模迁移和流动，加快了我国的城镇化进程。然而，由于户籍制度改革严重滞后，大量的流动人口虽然被统计为城镇常住人口，但并没有享受与城镇居民同等的公共服务，市民化程度较低。党的十八大以来，流动人口市民化成为推进以人为核心的新型城镇化的首要任务。国家和地方层面都对户籍制度改革进行了积极探索，取得一定成效。
从流动人口落户意愿视角分析， 落户政策和落户意愿存在空间的不匹配情况， 使得户籍制度改革效果不明显。国家和地方层面主要采取了按照城市规模梯度放开的分类落户政策，可以看到，流动人口向大城市集聚，并具有较高的落户意愿，而中小城市和小城镇流动人口较少，落户意愿也较低。这种不匹配源自中小城市和小城镇产业支撑和公共服务能力不足，人口吸引力较弱，而大城市可提供更多的就业机会、更高的收入和更优质的公共服务，人口吸引力较强。因此，本文提出通过落实以经常居住地登记户口制度促进大中小城市和小城镇协调发展、实现城市间和群体间公共服务均等化来破解落户政策和落户意愿的不匹配问题。
国家和地方的分类落户政策
（一）国家层面的户籍制度改革
我国户籍制度始于1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是一种城乡分割管理的二元户籍制度。改革开放以后，我国人口开始发生大规模流动。为适应经济社会发展和人口管理新形势的需要， 国家层面对户籍制度进行了改革。1997年6月出台的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，标志着国家户籍管理由谨慎控制走向了谨慎开放，并从小城镇切入。2001年3月出台《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，全国基本上放开了小城镇落户限制，小城镇户籍制度改革有了实质性进展。而针对大中城市的户籍制度改革较为滞后， 直到2011年2月《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》的出台，改变了在大中城市只能“投资落户”和“购房落户”的做法， 提出按照城市规模分类的落户政策。
2014年，国务院又发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》， 要求包括全面放开建制镇和小城市落户限制； 有序放开中等城市落户限制； 合理确定大城市落户条件； 严格控制特大城市人口规模，改进城区人口500万以上的城市现行落户政策， 建立完善积分落户制度。2015年国务院颁发了《居住证暂行条例》，规定“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，即可申领居住证。居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明” 。居住证制度是户籍制度改革的重要内容之一，打破了基本公共服务与户籍的挂钩，居住证持证人享受与本地居民同等的基本公共服务。
《2019年新型城镇化建设重点任务》进一步指出，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件， 并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策， 大幅增加落户规模、精简积分项目， 确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。2022年发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》要求放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。
可以看到，我国户籍制度改革采取了二维改革路径。一方面放开放宽落户条件，常住农业转移人口可落户城镇；另一方面以居住证为主要依据提供基本公共服务，实现基本公共服务向常住人口的全覆盖。因此，户籍制度改革的关键在于建立均等化的基本公共服务制度。
（二）地方层面的落户政策调整
在国家户籍制度相关政策调整下，全国各地纷纷出台户籍改革方案，根据实际情况进行了户籍政策调整的探索。本文用各城市落户门槛指数度量地方的户籍制度改革，该指数来源于西南财经大学经济与管理研究院公共经济与行为研究平台和中国家庭金融调查与研究中心联合公布的户籍改革与移民研究项目资料，研究人员对各地落户文件进行整理， 重点考虑了投资、购房、人才引进和普通就业四类主要的落户政策。地方历年的文件对各类落户渠道都有详细的实施细则， 研究人员用这四类主要落户政策构建了落户门槛评价指标体系，采用投影寻踪模型进行测算。2000年以来是户籍制度全面改革开启的时段，1999年及以前的落户文件涉及投资、购房等信息较少。研究人员主要对2000— 2013年和2014—2016年的信息进行研究，并进一步将两个阶段分开， 因为落户政策在2013年后新一轮户改背景下有较多变化。城市样本覆盖31 个省份，结合落户文件的齐全性，选出了120个城市作为研究对象。
目前国家实施按城市规模的分类落户政策，所以本文将这120个城市根据城市规模划分为特大城市、超大城市、大城市、中等城市、小城市五类， 考察这些不同规模城市的户籍改革进展。表1总结了不同规模城市2000—2013年和2014— 2016年两个阶段的综合落户门槛指数的变化。由不同规模城市间比较可知，不论是2000— 2013年还是2014—2016年，随着城市规模的增大，城市落户门槛逐渐增加，小城市的落户门槛最低，然后依次递增，超大城市的落户门槛最高。从时间来看， 与2000—2013年相比，2014—2016年超大城市和特大城市的落户门槛呈现抬高趋势，大城市、中等城市和小城市的落户门槛降低。囿于数据限制， 本文主要分析2014年的户籍制度改革， 可以看出，地方落户政策根据国家户籍政策进行了调整，基本符合国家提出的分类落户政策，大城市、中等城市和小城市的落户门槛不断降低，落户限制逐渐减少，超大城市和特大城市的落户门槛抬高，控制了人口规模。
流动人口落户意愿的空间分布
根据以上分析可知，国家层面和地方层面的户籍制度改革进程不断深化。然而，近些年流动人口的落户意愿较低， 通常只有30%—50%，并出现了下降趋势。户籍改革和实际落户之间出现了一种现象：一方面，户籍改革十分谨慎，先从小城镇打开一个小口子，然后大中小城市依次梯度放开； 另一方面，实际申请落户人数少，达不到改革的预期。这与落户政策和落户意愿存在空间的不匹配有关。
根据2017年中国流动人口动态监测调查数据显示，超大城市流动人口占全国的18%， 特大城市流动人口占全国的14%，大城市流动人口占全国的48%，中等城市和小城市的流动人口分别占全国的13%和7%。也就说， 全国80%的流动人口分布在超大城市、特大城市和大城市，超大城市和特大城市的流动人口更是达到全国的33%， 并且超大城市和特大城市流动人口的落户意愿远高于大中小城市。具体来说， 超大城市流动人口的落户意愿高达63%， 特大城市流动人口落户意愿为40%， 而大城市流动人口落户意愿为34%，中等城市流动人口落户意愿为27%，小城市流动人口落户意愿为35%（ 见表2）。可见流动人口的流向和落户意愿在城市间存在分化。
同时，流动人口落户意愿与城市户籍供给也存在空间不匹配。大城市户口对流动人口具有较大吸引力，但并不对其开放，而中小城市已经实现全面开放，但户口对流动人口的吸引力并不是很强。这表明户籍制度改革尚未完成， 推进以人为核心的新型城镇化任重道远。根据《第七次全国人口普查公报》，2020年， 中国常住人口城镇化率达到63.89%，而户籍人口城镇化率仅为45.4%，人户分离的人口高达4.93亿人，其中流动人口3.76亿人。中国的城镇化仍然是一个不完整的过程，数亿流动人口尚未完全享受到城市基本公共服务，流动人口的市民化程度较低。此外，户籍人口城镇化率的提高并不是以流动人口市民化为主体，而更多的是通过行政区划的口径变化达到的，如通过县改市（区）、乡改镇和村改居（村民委员会改成居民委员会）等。调查显示，城镇人口的年度增量构成中，约53%是通过此类变化获得的。
对破解落户政策与落户意愿不匹配问题的政策建议
落户政策与落户意愿的不匹配问题源自中小城市和小城镇的产业支撑和公共服务能力不足，在就业机会、收入水平和公共服务水平方面与大城市存在较大差距，人口吸引力较弱，而大城市具有更多的就业机会、更高的收入水平和更优质的公共服务，人口的吸引力较强， 关键是落实以经常居住地登记户口制度， 缩小中小城市和小城镇与大城市在就业机会和公共服务等方面的差距。为此， 本文提出以下政策建议。
一是落实以经常居住地登记户口制度。从流动人口自身的落户意愿来看，其在大中小城市的落户意愿存在显著差异。流动人口（尤其是农民工）不愿意落户中小城市，也是其理性选择。随着国家对“三农”支持力度的提升、农业税的全面取消，以及赋予农民更多的财产权利，农村户籍价值提升，可能超过了中小城市户籍价值。但大城市流动人口的落户意愿较高，表明大城市的户籍价值较高， 流动人口有对大城市优质公共服务的需求。因此，需要进一步将公共服务与户籍剥离， 落实居住证制度， 居住证持证人即可享受本地基本公共服务，通过居住证制度为不想落户或不能落户的城市常住流动人口提供基本公共服务，具有更为现实的操作意义。
二是促进大中小城市和小城镇协调发展。以城市群为载体，深化大中小城市和小城镇的功能分工，促进大中小城市和小城镇的协调发展。城市群中的大城市在强化高端生产性服务功能的同时，要促进高新技术产业和先进制造业向其他中等城市转移，一般制造业和零部件生产向周边小城市或小城镇转移，促进城市群内部的产业与城市融合、就业与居住平衡。大城市周边的中等城市要结合原有的产业基础和资源优势，发展高端制造业和一般服务业。中等城市在产业功能提升的同时， 也相应带来人口的聚集， 使城市群内不同规模和职能结构的城镇体系更加合理， 城市群的分工协作效应实现最大化。而小城市和小城镇不仅要发展零部件产业，为大中城市提供配套，还要在城市群范围内围绕大都市发展休闲、养老、旅游等特色产业，成为城市群的有机组成部分。通过促进大中小城市和小城镇协调发展， 不断扩大中小城市的就业机会， 以逐步提高中小城市人口吸纳能力。
三是实现城市间和群体间公共服务均等化。一方面，要提升中小城市和小城镇的公共服务水平，促进城市间公共服务均等化。扩大均衡性转移支付和共同财政事权转移支付规模，对公共服务成本进行合理分担。在中国财权和事权的分权制背景下， 地方政府用约45%的本级财政收入承担了70%以上的公共服务支出责任。尤其中小城市和小城镇的地方财力普遍不足，中央和省级政府应加大对中小城市和小城镇公共服务的转移支付，尤其是与民生相关的基本公共服务， 缩小其与大城市基本公共服务的差距。另外， 中小城市和小城镇需要优化公共财政支出结构，将财政支出的重点转向基础教育、医疗服务和公共基础设施等方面，提高基本公共服务的财政支出比例。同时，采取多方面途径， 扩大与社会资本合作，发挥社会资本的积极作用，提高中小城市和小城镇公共服务的供给效率和覆盖面。
另一方面，要满足大城市流动人口的公共服务需求，促进大城市户籍人口和流动人口群体间公共服务均等化。陆续放开超大城市的落户门槛，超大城市的积分落户制度要逐步实现以实际居住年限和社保缴纳年限为主的积分标准，取消对教育水平和技术职称的要求。对于暂时未能在居住地获得城镇户籍的流动人口， 要实现户籍人口和流动人口群体间的公共服务均等化，科学预测城市实有人口规模， 以城市常住人口规划学校、医院、交通基础设施等公共服务的数量， 通过供给侧结构性改革来满足户籍人口和流动人口的公共服务需求，尤其是满足流动人口随迁子女的入学需求，增加中国未来的人力资本积累，并充分发挥流动人口作为稳定劳动力供给和新增消费需求的作用，促进经济高质量发展。
作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所