谭志国
自从2018年中央经济工作会议首次提出“新基建”概念后，在中共中央政治局会议、中央全面深化改革委员会会议、中央财经委员会会议、历年国务院政府工作报告等多次提到推动新型基础设施建设。上海、昆明、福州、北京、宁波、湖北、重庆、浙江、江西等多个省、市地方政府也相继发布新型基础设施建设行动方案等政策文件。近几年，新基建在市场上可谓掀起了一波热潮，地方政府和地方城投公司都给予了极大关注。本文将就地方城投公司参与新基建的领域和模式进行分析并提出建议。
城投公司适宜重点参与的新基建领域
城投公司一直是传统基础设施投资建设的主力军，未来在新基建领域，也应当扮演重要的角色。特别是在新冠疫情防控期间，新基建对于精准防控、科学治理的作用更加凸显， 地方城投公司必须给予足够重视并进行战略布局。在新基建领域，城投公司应该重点关注和参与哪些？结合新基建的行业特点，综合考虑地方城投公司的资源禀赋、体制机制、功能承担和能力范围，建议城投公司可以重点布局融合基础设施，积极探索信息基础设施， 适度参与创新基础设施。具体到行业，建议城投公司应重点关注和参与智慧环卫、智慧养护、综合管廊、智慧医养、智慧停车、充电桩/充电站、智慧多功能杆等。
1.智慧环卫
近些年， 环卫市场不断扩容，行业规模持续增长，智能化、低碳化、精细化、一体化趋势愈加明显。特别是智能化已经成为行业发展的重要趋势，智慧环卫也已经成为智慧城市的重要组成部分。业内企业纷纷推出互联网环卫、智慧环卫等模式。
智慧环卫依托物联网技术与移动互联网技术，对环卫管理涉及的人、车、物、事进行全过程实时管理，合理设计规划环卫管理模式，可以及时分配任务、提高突发事件应急能力，大大提升环卫作业质量，提高企业管理效率，有效降低环卫运营成本。除了提升传统作业效果， 智慧环卫还可以对接智慧城市平台，给传统环卫商业模式带来了新的可能，比如结合互联网从事物流快递、设备广告位出租、再生资源上门回收附加业务等。大多数城投公司本就有类似传统环卫等城市运营业务，在传统业务的基础上进入智慧环卫领域顺理成章。
2.智慧养护
随着基础设施的建设，养护市场逐步扩大，同时对智能化、信息化的要求越来越高。智慧养护成为智慧交通、智慧城市的重要组成部分。智慧养护就是利用新一代信息技术代替传统养护管理模式，让智能感知、机器视觉等技术代替人的眼睛和耳朵，让5G、物联网等代替人的神经网络，将道路、市政设施上的各类信息及时、全面、准确传输到人工智能大脑，辅助甚至代替道路、市政管理者进行科学决策，从而全面提升道路、市政设施的使用性能。
2 0 2 1 年1 2 月， 国务院印发《“ 十四五” 现代综合交通运输体系发展规划》； 2022年4月，交通运输部印发《“十四五”公路养护管理发展纲要》。其中均提到要加强基础设施养护，着力推进设施数字化、养护专业化、管理现代化、运行高效化、服务优质化，全面提升养护管理水平。可以预见， 推进基础数据归集、提升养护管理数字化水平、强化养护科学决策、推动绿色养护发展等将是未来工作重点目标。随着上述相关政策文件的发布，智慧养护逐步被相关政府部门、企业主体所重视，市场空间显现。
3.综合管廊
城市综合管廊是指将两种以上的城市管线集中设置于同一地下隧道中，同时集成照明、通风、监控、通讯等数个系统， 从而形成新型的城市地下智能网络运行管理系统。城市地下综合管廊是城市建设现代化、科技化、集约化的标志之一， 也是城市地下空间充分利用的象征，更是城市公用管线敷设综合化、廊道化的发展新趋势。
2015年8月，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，要求全面推动地下综合管廊建设。随后连续两年，财政部、住建部牵头推进综合管廊试点城市相关工作，第一批、第二批合计确定25个城市作为地下综合管廊试点城市，市场迎来一轮热潮。后来因为投资大、回报难等原因，综合管廊热度急剧下降。2022年5月，国务院印发的《扎实稳住经济一揽子政策措施》中，将地下综合管廊建设作为6项“稳投资促消费等政策”之一。2022年6 月15日，国务院常务会议强调地下综合管廊是城市“里子” 工程，投资潜力大、带动能力强， 是一举多得的代表性项目。后续加大政策支持，健全收费回报机制，吸引社会资本参与。2022年6月，国家发展改革委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，也提出要因地制宜在新城新区和开发区推行地下综合管廊模式，推动有条件城市路面电网和通信网架空线入廊入地。可以预见， 综合管廊将再次成为市场投资热点，城市“里子”工程也将成为城投公司重点投资任务。
4.智慧医养
随着我国老龄化进程的加快，以“医疗+养老”为代表的智慧养老服务模式逐渐走入人们的视野。从传统养老服务到如今的智慧医养结合养老服务，服务方式转向智能化，服务内容转向“智慧医疗+养老+平台”的三维服务体系，服务质量转向高质量的多样化需求。“ 智慧医养+ 养老模式” 是结合“智慧养老”“智慧医疗”和“医养结合”三种服务理念打造的包涵智慧家居、智慧社区、智慧机构、智慧政府、智慧医疗五位一体的现代化智慧养老服务体系。
2021年10月，工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2021-2025年）》， 要求强化信息技术支撑，提升数据应用能力，拓展智慧养老场景，推动智能产品适老化设计等。2022年2月，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，提出要推动医疗卫生、养老服务数据共享，完善医养结合信息管理系统，推进“互联网+医疗健康”“互联网+护理服务”“互联网+康复服务”，发展面向居家、社区和机构的智慧医养结合服务等。2022年7月，11部门联合印发《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》也提出要积极发挥信息化作用，依托全民健康信息平台，建设全国老龄健康信息管理系统、全国养老服务信息系统，实施智慧健康养老产业发展行动，发展数字化智能产品及家庭服务机器人等产品。上述文件的发布，为智慧医养指引了方向，市场空间有很大想象力，加之民生领域本就是政府重点关注范围，城投公司理应全力投入、积极参与。
5.智慧停车
据公安部统计，截至2022 年底， 全国机动车保有量达4.17亿辆。目前全国停车位缺口保守估计超过5000万个泊位，有报道显示，北京、上海、广州、深圳、南京等城市停车位缺口已高达69万—150万个。2021年5 月，国务院办公厅转发国家发展改革委等部门《关于推动城市停车设施发展的意见》，对涉及城市停车设施的分类施策、市场环境、停车执法、智慧赋能等关键问题提出了明确要求，为下一步城市停车设施发展指明了方向和实施路径。城市停车设施是满足人民美好生活需要的重要保障，也是现代城市发展的重要支撑。
近年来，政府工作报告及“十四五”规划和2035年远景目标纲要将“增加停车场”“智慧停车场数字化应用”列为改善民生、拓展需求、营造数字生态的重要工作之一。此外， 建设信息技术与停车产业深度融合，停车资源高效利用，智能便捷的城市停车系统将是我国停车设施发展的主要目标之一。很多地方城投公司已经进入智慧停车行业，并且有些已经取得了不错的效果和业绩。
6.充电桩/充电站
电动车作为连接未来智慧城市的基本单元， 极具发展前景。
近年来，我国新能源车保有量激增，伴随而来的是补能需求被进一步激发。补能生意有两条路，充电和换电。在充电领域，目前产业链上游为设备、材料提供商，技术门槛不高，差异化程度小，如国电南瑞、科陆电子；中游为整车制造商和运营商，负责充电设备和充电站的建设运营，如特来电、星星充电；下游则为平台解决方案提供商，整合上下游资源，为车主提供找桩、充值等服务，或者为上游B端客户提供充电桩运营、管理解决方案，如云快充、快电。中游是充电产业链的关键环节，对企业的资金体量、渠道资源以及业务规模均有很高的要求。截至去年底， 特来电、星星充电的公共充电桩数量已居全国前两位，分别占据大约27% 和22%的市场份额。特来电母公司为电力企业上市公司特锐德， 有资金、人才和技术优势，而星星充电母公司万邦数字能源股份有限公司隶属于万邦新能源投资集团有限公司， 上游拥有充电设备制造业务， 下游拥有汽车销售业务，具有产业链优势和资金支持。建议地方城投公司抓住新能源大发展的行业机会，可以与行业头部公司合作，优势互补，在充电行业积极布局。
7.智慧多功能杆
智慧多功能杆是将摄像头、广告屏、充电桩、小基站等功能集于一身的新型信息基础设施，就像是智慧城市的“眼耳口鼻”，能够对照明、公安、市政、气象、环保、通信等多个行业的数据信息进行采集、发布以及传输。为实现城市公共资源有效共享、集约、统筹，“ 多杆合一”已成为大城市精细化治理的一种趋势。
2021年11月，《智慧城市 智慧多功能杆 服务功能与运行管理规范 GB/T 40994-2021》正式出炉，并于2022年3月1日起正式实施。该规范明确提出， 智慧多功能杆的主要挂载服务功能包括：智慧照明、智慧通信（移动通信、公共无线网、物联网）、智慧安防、智慧交通、智慧环保、智慧联动等。目前投资运营模式主要是政府直接投资、合同能源管理模式（EMC）、PPP（政府与社会资本合作）等。智慧多功能杆可产生多项运营收入，包括主体维护收入、照明节能收入、视频监控租金收入、微基站的租赁收入、LED信息发布广告收入、数据采集收入等。根据目前实际实施情况来看，智慧多功能杆运维、管理和盈利模式尚不成熟，但其对智慧城市、公共治理的重要性，决定了城投公司不能忽视。
城投公司参与新基建的模式和路径
新型基础设施投融资与传统基础设施投融资模式有相似点，也有不同点。主要的相同点体现在：一般初始投入较大，短期缺少直接回报，具有较明显的外部性。主要的不同点体现在：新型基础设施更加基于数字化、信息化的新技术、新产业。这些特点，特别是相似点，决定了城投公司参与新基建项目的主要投资模式。建议城投公司参与新基建项目重点考虑的模式包括：PPP（政府与社会资本合作）、特许经营、政府购买服务、ABO（授权-建设-运营）、EPC+O（工程总承包+运营）等。
1 . P P P（政府与社会资本合作）
自2014年以来，在基础设施和公共服务领域，政府与社会资本合作（PPP，即Public- Private Partnership）模式在我国得到了广泛应用。从实践来看，PPP模式对于提高基础设施公共服务项目建设速度和服务质量起到了促进作用。经过前期高速发展，近几年市场上出现了一些关于PPP模式的争议，但是不改变PPP模式高质量发展的主流预期。近期政策方面对PPP也比较支持。2022 年4月26日，中央财经委员会第十一次会议提出：“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营”；随后， 2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》、国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，也提到要规范有序推进政府和社会资本合作（P P P）。这些政策的支持，对于PPP健康可持续发展起到了促进作用。
用PPP模式参与新基建项目的投资，要注意规范运作， 包括项目主体合规、项目客体合规、运作方式规范、项目期限规范、项目手续规范、采购程序规范、风险分配规范、绩效考核规范、文案报告规范。同时，要关注项目风险点，制定必要防范措施。在进入期重点关注新建项目的用地、存量项目的人员、投资人遴选标准、可融资性；在运营期重点关注价格调整机制、提标改造与新增投资、绩效考核与监管、股权变更与存量盘活；在移交期重点关注期末移交方式、资产功能保障等。
2.特许经营
特许经营模式和P P P 一样，都是有制度规范、相对比较成熟的模式。2015年4月，6部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，特许经营模式在基础设施领域得到了广泛应用。在以特许经营模式参与新基建项目时，重点把握特许经营方式、特许经营期限、遴选方式、特许经营协议、项目收益以及政府承诺等。
（1）特许经营的方式： 在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府（B O T）；在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府（BOOT）；特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营（BTO）。
（2）特许经营的期限：应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定， 最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目，可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。
（3）特许经营者的遴选： 实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。
（ 4 ） 特许经营协议的签署：实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。
（ 5 ） 特许经营项目的收益：特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定， 可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的， 可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益。
3.政府购买服务
政府购买服务模式也是城投公司参与基础设施公共服务的重要模式。2017年财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》规范了政府购买服务模式，特别要注意文件明确禁止的行为，包括：“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。”
在项目操作中，要注意政府购买服务模式与PPP模式的区别。第一，从参与项目范围和风险分担来看，PPP模式下，项目投融资的主体是社会资本， 社会资本要承担投资风险；而在政府购买服务模式下，项目投资主体还是政府，政府承担投资风险， 企业只是提供服务，收取报酬，并不对项目的投资承担风险。第二，从合作期限来看， 政府购买服务模式下，合同期限一般为1—3年，最多不超过3年。而PPP模式下，项目合同期限相对较长，一般为10— 30年。第三，从预算安排来看， 政府购买服务模式下是“先预算，再采购”，而PPP模式下是“先采购，再预算”。
4.ABO（授权-建设-运营）
ABO模式来源于2016年北京市轨道交通行业的一项投融资体制创新。2016年， 北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司（ 简称“ 京投公司”）正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，期限30年，其投融资模式正式确定为“授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）” 的ABO模式。合同约定北京市政府每年向京投公司支付授权经营服务费295亿元，用于项目建设、运营亏损补贴、维护更新等，而京投公司发挥自身投融资职能，筹集其余建设资金，保障项目用款。每年建设投资资金来源中，服务费同京投公司融资比例约为4:6。京投公司由单纯的投融资平台转变为市场资源整合者并提供公共服务，具有“业主”和“受托经营者”双重身份。
ABO模式目前已在部分省市有不少项目应用，但该模式国家层面尚没有制度规范，实际操作中还有不少难以清晰界定的问题，这一点城投公司要特别注意，尤其是注意防范政府隐性债务风险。
5.EPC+O（工程总承包+ 运营）
EPC+O即设计、采购、施工及运营一体化的总承包模式，是在EPC总承包模式基础上向后端运营环节的延伸，通过该种整合方式提高项目的运营效率，降低全生命周期的成本。2016年财政部发布的《关于开展2016年中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》中首次提出要积极采取设计采购施工运营总承包（EPC+O） 等模式，实现项目建设运营全生命周期高效管理。
实践中要注意“EPC+O” 模式与P P P 模式的区别。首先，“EPC+O”模式下，项目投融资主体是政府，资产所有权在政府；而在PPP模式下，投融资主体是社会资本或项目公司，资产所有权在政府或者项目公司。其次，回报机制和风险分配也不同。“EPC+O”模式下，承包商获取的收入为基于总承包合同约定由业主支付的工程建安费用、设计费用、运营费用等。因此，承包商仅在EPC+O总承包合同约定的责任范围内，承担相应的设计、采购、施工和运营维护风险。而政府方需承担投融资风险、审批风险、土地获取风险、运营收入风险（收费权归政府时） 等项目风险，风险范围覆盖面较大。在PPP模式下，投资回报方式包括：使用者付费、可行性缺口补贴以及政府付费。风险分配基于“由对风险最有控制力的一方承担相应的风险”的原则，大部分的项目风险，包括项目投融资风险、部分审批风险、设计建造和运营维护风险、成本超支风险、使用者付费不足风险等，一般会分配给社会资本及项目公司承担， 政府方仅承担土地获取风险、审批风险和政治不可抗力风险等少部分风险。
新基建既是基建， 又属于新兴产业范畴， 是立足于数字化、科技端的基础设施建设， 涉及的领域大多是我国经济社会未来发展的短板。无论是从基础设施建设、城市安全与民生保障方面的功能承担而言， 还是从新兴产业战略布局的长远发展而言， 城投公司都应该密切关注、认真研究、积极参与、全力投入， 在建设宜居、韧性、智慧城市中担当主力军、排头兵角色， 努力成为政府和人民最可信赖、最可依靠的坚强力量之一。
作者为中国投资咨询有限责任公司副总经理
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