王 灿
推进城镇可持续发展，是实现以人为核心、以提高质量为导向的新型城镇化的战略重点，对于保障人民群众享有更高品质生活具有重要作用。为探索城镇可持续发展机制和创新发展模式，我国自1986年开始大力建设可持续发展实验区。2016 年12月《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》印发，截至目前，共有11 个城市被国务院批复为国家可持续发展议程创新示范区（以下简称“示范区”），涵盖了“资源型城市转型升级”“景观资源可持续利用”“创新引领乡村可持续发展”等不同示范主题，标志着我国城镇可持续发展进入新的战略阶段。
面向城镇可持续发展长期部署的现实需求，发挥精准评估与智能决策在示范实践中的核心作用，有针对性地提出可持续发展能力提升路线，形成系统解决方案和先进经验，切实破解制约城镇可持续发展的难题，具有现实紧迫性和必要性。然而，当前城镇可持续发展评估与决策体系尚不完善， 还存在评判维度单一、技术方法传统、决策管理缺乏活力、资源分散利用效率低等诸多亟待破解的突出矛盾。解决这些问题，需要为“以人为本”“双碳”目标等战略目标赋予可持续发展的新内涵，推动联合国可持续发展目标在中国城镇本土化实施； 需要开发技术装备，把握智慧城市建设和大数据发展为城镇可持续发展带来的重大变革机遇；需要建立多方参与、上下联动的交互式决策管理体系以及形成一体化评估决策系统，从而纵深推进国家可持续发展实验示范体系建设，横向激励更多城镇自主评估和主动发展。
评判维度多元化：尊重地方发展特色，鼓励个性发展需求
示范区的建设经验表明， 推进城镇可持续发展，既是贯彻落实联合国《2030年可持续发展议程》和国家可持续发展战略的必然要求，也是我国城镇充分利用自身特色和优势实现高质量发展的内在需要。这意味着，重视城镇发展差异性特征的可持续评判标准在诠释可持续发展内涵、践行可持续发展道路时尤为重要。例如，对于经济规模体量大但环境污染相对严重的工业型城镇来说，应注重通过先进技术引进、生态环境优化等措施来增强工业发展韧性和提升城镇生态宜居性；对于经济规模小但生态环境较好的农业型城镇来说，应注重补齐基础设施、公共服务等方面的短板，同时发展本土特色产品，打造本土品牌效应。因此，推进城镇可持续发展，亟需综合协调国家战略落实与地方发展特色，建立既体现一般普适性、又尊重城镇个体差异性的发展路径和评估体系，打破“用一把尺子衡量所有城镇”的局面。
已有的可持续发展评估体系，存在部分国家指标在城镇层面不适用、对城镇社会经济发展优先事项差异性考量不足、城镇自主选择的特色指标缺乏统一核算标准等问题， 间接导致了基于评估得出的调控措施和发展路径缺乏针对性。解决这一问题的关键在于，结合本土化的发展特点和个性需求，建构以激励和发展为导向的城镇可持续发展评价机制，提出具有情境敏感性、因地制宜的能力提升路径，提升评估体系的可持续发展问题诊断效力。
具体着力点主要有三个方面：一是分析我国在新发展阶段的国情、各地市情，研究以人为本、乡村振兴和美丽中国等国家发展战略目标下中国城镇可持续发展的科学内涵。二是对标联合国2030年可持续发展目标框架，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五个方面， 构建面向国家战略优先事项和基于已有统计数据的城镇可持续发展本土化指标体系，量化关键指标的取值范围和风险阈值，使其兼顾普适性和城镇发展个性。三是识别不同类型城镇可持续发展瓶颈问题，提出城镇可持续发展问题清单，并以示范区为例，梳理瓶颈问题的已有解决方案，研究示范区可持续发展的创新特征、动力机制和发展成效，从而为不同类型城镇提供差异化的可持续发展能力提升路线图。
技术方法智能化：数字技术融合创新，汇聚整合多源数据
人工智能、机器学习等技术迅猛发展驱动的“数字革命”和智慧城市建设为可持续发展评估与决策提供了新的方法和工具。以遥感影像、网络信息、行为轨迹为代表的新型数据和大数据可以突破常规统计数据完备性差、时效性低、质量参差不齐等瓶颈，助力实现动态、实时、精准的可持续发展评估与决策。因此，亟需开发技术装备，把握智慧城市建设和大数据发展为城镇可持续发展带来的重大变革机遇。然而，目前大数据在可持续发展领域的应用仅停留在通过指标替换帮助了解可持续发展状态的层面，在监测预测城镇可持续发展水平、识别可持续发展瓶颈问题、支撑智能交互的可持续发展决策方面发挥的作用还很有限。
变革可持续发展评估与决策的传统信息处理范式，实现前瞻性的预测评估和精细管理， 需要从以下三个方面突破：一是整合城镇多源遥感影像和经济社会发展大数据，解决城镇可持续发展领域多平台、多传感器、多源数据融合的时空配准难题，构建空天地一体化的长时序、多尺度、高精度城镇多源全域时空数据库管理系统，提升可持续发展信息时空精度、真实性和标准化程度。二是厘清高维度数据指标之间相关、独立或互斥的作用关系，分析众多指标对城镇可持续发展能力的影响情况，解决从“智能感知”到“智能认知”跃迁过程中属性、关系、规则等信息过于复杂而难以有效组织的难题。三是基于各指标间的相互作用和核心影响力指标，对城镇可持续发展状态、能力及其核心影响因素进行状态推演，开发城镇可持续发展风险的反馈和预警技术，从而攻克数字化、智能化决策与管理模型可解释性差、透明度低的技术难题，提升决策层和管理者对新兴数据技术的信任程度和利用效率。此外，值得注意的是，尽管非传统数据方法在时空精度和准确性方面可能超过传统统计数据，但其并不能完全取代现有的数据统计与收集工作，二者应互为补充。这是因为城镇可持续发展的一些维度（例如在衡量女性赋权或冲突事件方面）并不适合运用大数据技术，且多源数据融合模型的训练和验证往往依赖于高质量的统计数据。
决策管理动态化：上下联动多元参与，交互管理智能决策
在传统的可持续发展评价中，地方执行主体往往处于消极的被评价地位，城镇发展主体为了应付考评或追逐绩效而导致评价标准“失真”和“异化”， 不利于其自我完善、主动发展。随着可持续发展实践经验不断积累，其评价过程的开放性和动态性也得到了广泛认可，更加重视通过评价发挥引导和激励的功能。这一理念下，主管部门的角色转变为城镇发展主体的合作伙伴，其工作重点从了解可持续发展静态结果转移到可持续发展过程以及不同发展路径如何建立、维持或演化，并将评价结果用于城镇主体下一阶段的发展决策，从而动态驱动城镇可持续发展水平改善与提高。然而，理念的落实需要建构兼顾多方利益诉求、国家管理部门与城镇发展主体上下联动的动态交互式决策管理体系，解决可持续发展管理决策底盘不稳、透明度低等问题。
建构动态交互式决策管理体系，主要有四个方面的着力点。一是结合示范区建设实践经验，厘清公众、企业、社会组织和政府部门等利益相关方与国家、省（区、市）及城镇各级政府在城镇可持续发展中的利益诉求、参与方式、影响途径和相互作用关系，研究多方参与主体上下联动、协同推进城镇可持续发展的工作体系。二是分析为保障城镇可持续发展工作体系高效运转，各管理层级或部门需要承担的主要管理与决策任务，诠释社会各方深度参与情形下城镇可持续发展交互式管理与决策的过程与典型模式。三是从以数字化、智能化方式实现城镇可持续发展交互式决策与管理的角度出发，剖析数字化、智能化管理决策技术的特点和运作方式，研究城镇可持续发展的数字化、智能化管理与决策模式。四是基于示范区建设和管理的现实背景，以提升示范区可持续发展管理与决策能力为目标，开发城镇可持续发展数字化、智能化、交互式的复杂决策与管理系统。
评估决策一体化：信息资源整合共享，着眼全局，统筹兼顾
国家管理部门作为制度的创新主体、科技的组织者和发展的服务者，通过资源整合和统筹布局，能够有效解决城镇可持续发展过程中“单打独斗”和“各自为政”的问题； 但其在科学规划示范区的总体布局、精准核证可持续发展的实际成效、有效激励可持续发展实验区等城镇迈向可持续发展行列的宏观把控方面，也亟需一体化的评估决策装备支持和技术指导。具体而言，一是亟需开发一体化的城镇可持续发展信息服务平台，打破不同部门之间的“信息孤岛”，有效整合智慧城市数亿规模的现有资源以服务于城镇可持续发展， 避免重复建设和资源浪费。二是需要设计跨领域、跨部门合作交流机制，汇集各领域研究与管理力量，合力应对不同示范主题城市突出的可持续发展挑战，充分发挥评价对城镇可持续发展的激励和导航功能。三是需要及时汇总和发布真实可信的进展评估信息，更加完善有全球影响力的中国可持续发展进程评估报告，向国际社会展示中国可持续发展实践与经验，进一步加强对外发布的权威性、可靠性和实效性。
综合考虑以上评估决策一体化的需求，应着力开发SDGs （ 联合国可持续发展目标） “动态监测—智能评估—决策支持”系统装备，并以一体化评估决策平台为杠杆工具，通过“四两拨千斤”撬动智慧城市庞大资源。这将有助于形成面向管理部门城镇可持续发展状态实时监测、关键问题智能化诊断反馈、潜在风险预报预警、交互式规划决策支持的“处理器”，形成面向各个城镇连续动态、全面系统的可持续发展专属“电子档案”， 以及形成面向企业公众开放互动、具备在线测算和可视化展示功能的“仪表盘”，从而推进信息资源的开发整合和高效利用，促进可持续发展评估决策从短期应对转向长期治理。应进一步将一体化系统应用于示范区和示范区申报城市，建立示范区的可持续发展台账， 实现示范区可持续发展目标的“规划—实施—评价” 全流程有依据、可量化、能决策。这一方面能够检验成果的适用性， 另一方面也有助于动态改进对示范区突出可持续发展瓶颈问题和能力提升路径的认识， 在实践中发挥研究成果对城镇可持续发展的支撑作用，实现“科技创新—示范推广”一体化。
总体而言， 推进城镇可持续发展是一项长期性、战略性、复杂性的系统工程，需要从评估体系、技术方法、决策系统和一体化工具产品等维度全方位提升精准评估与智能决策能力，从而推进国家可持续发展实验示范体系建设，促进城镇可持续发展长期常态化治理， 为提高中国可持续发展的全球影响力提供科技支撑。（致谢：作者与南方科技大学胡清教授、北京师范大学张九天研究员、厦门大学李杨帆教授、东南大学仲伟俊教授联合项目团队所开展的“城镇可持续发展评估与决策支持关键技术”主题研讨对本文观点有贡献）
作者为清华大学环境学院教授，清华大学可持续发展研究院副院长、环境规划与管理系系主任