乔彦斌 龙粤泉
产业振兴是乡村振兴的核心。实践证明，发展特色产业不仅是贫困人口脱贫的实现路径，也是推动乡村发展进步的重要方式。
自脱贫攻坚以来，特色产业更是发挥了战略支撑作用， 为巩固脱贫攻坚成果、构建长效脱贫机制奠定了扎实基础。但从立足全面推进乡村振兴战略、加快农业农村现代化的新阶段角度，乡村产业发展还处于比较初级的阶段。该阶段的主要特征是产业基础薄弱、资本投入不足、技术和人才匮乏、资源配置不甚合理等。未来很长一段时期内，笔者认为乡村振兴的“产业兴旺”要在以下几个方面进行重点探索：推进完善特色产业的布局优化、合理配置资源、强化技能培训、做好政策衔接、防范化解“精英俘获”现象等。
发展乡村特色产业的主要形式及成效
发展乡村特色产业在产业规划设计、制度体系建设、科技手段应用、产业结构调整方面，取得了较好成效，积累了不少经验。
（一）精准谋划产业规划是提升乡村产业发展成效的前提
乡村产业的发展应从乡村的各种资源要素实际出发，进行产业规划设计。产业规划设计是一项系统工程， 既要做好顶层设计，又要因地制宜灵活开展产业创新。比如，重庆市巫山县就是乡村振兴中涌现出典型案例，构建了“县有主导产业、乡有骨干产业、村有特色产业、户有致富项目”的产业发展格局，成功将统一的规划设计和差异化的落地方式相结合。各地要把握好“特色+产业”“局部+ 区域”“ 个体+ 群体” 等的关系，从省域、市域、县域、乡（镇）域等不同层次，利用定点帮扶、东西部协作、产业转移等外来资源优势，因地制宜、因业制宜地发展特色产业。同样以重庆为例，城口县充分发挥绿水青山优势， 改善交通条件， 大力实施“ 四好” 农村路建设， 发展了山地鸡、生猪等七大有差别的扶贫产业，当地的绿水青山正在变成脱贫致富的金山银山。
然而，在实践中，各地往往出现各自为战、各自为政的现象，特别是相邻行政区域之间的产业布局往往难以协同优化。这一现象较为普遍，需要相关的区域统一目标、协同发展，防止产业同质化问题。比如，四川省广元市朝天区雾山镇和陕西省汉中市宁强县广平镇紧邻，香菇产业在两镇同属主导产业，由于相互竞争，两地原来在买种时相互抬价、在卖菇时又相互压价，缺乏有效协同，造成有产业但效益低的困境。两地探索建立跨省产业联合党支部，开展产业共抓， 推进区域品牌、产品统一标准，统购统销，抱团发展，实现了资源互用、技术互补、信息共享、营销互通，促进了两地群众增收致富，共推两地经济发展。
另外，在谋划产业规划布局方面，要坚持新发展理念、系统观念、辩证思维和创新意识。比如，山西省长治市沁源县虽然地处太岳山深处，但凭借当地丰富的林地资源，通过种植野生中药材，畅通销售渠道，培育形成了集药材种植、加工、产品研发于一体的中药材产业，带动了经济增长。
（二）完善制度体系建设是筑牢乡村产业发展的基础
在乡村产业发展过程中， 各地已经逐渐学会整体性设计治理理念、制度体制、治理框架和运行机制，具体实践中形成了一些制度来巩固乡村产业发展成果， 探索形成长效机制。各地在中央“六个精准” 的要求下积极推进乡村产业振兴，认真研究乡村产业规划制定、产业政策实施以及产业运营、收益分配、绩效评估等制度安排。通过建立支持乡村产业发展的制度，在社会、市场、政府协同治理的基础上， 通过规范化的渠道和平台来构建不同参与主体进行决策、管理和行动的工作机制（ 袁金辉，乔彦斌，2018）。注重用政策、定制度来提高发展成效。对于市场经验丰富、带动就业人口多、经营效益好的车间，给予了更多扶持。针对乡村产业发展缺资金的问题， 采取了整合小额信贷、担保贷款、贷款贴息、收益保底等解决办法。为改变过去在产业发展中重投不重管、不重后期处置的现象，一些地方开始探索建立特色产业准入和退出机制，探索解决产业发展成果的利益分配问题。内蒙古2018 年就在集中连片特困地区的兴安盟出台了《扶贫资产管理试点工作方案》， 按照公益类资产、经营性资产、户类资产进行划分，并建立了管理台账，做到底数清、账目清、主体清、责任清，探索适合本地特色的资产运营“增值”方式， 形成了“ 资产运营公司化、资产投向多元化、经营决策流程化、风险防控系统化、收益分配精准化”运营模式。
（ 三） 发挥现代科技作用，增添产业振兴新动力
发展乡村特色产业需要科技支撑。首先，要充分发挥科技专家作用，支持产业发展取得良好成效。比如，重庆市奉节县平安乡通过三种方式助力产业发展。一是专家团下乡。由西南大学、华中农业大学、中国农业科学院等单位10名专家组成的专业团队，指导全乡农业结构调整，形成适合当地发展的产业体系。二是特派员进村。奉节县科技局选派科技特派员， 面对面讲解、手把手示范推广农业新品种、新技术。三是农技员入户。配置农技专职人员对接农技推广示范户，示范户再来带动农户，因地制宜发展特色高效农业。其次，运用先进技术手段和工具，推动产业升级换代。各地善于充分利用科技手段，通过推广良种良法，结合当地特色产业，将农产品初级或深度加工、劳动密集型企业和市场流通企业联合起来，进而形成专业化、体系化、规模化的产业发展格局。吉林省白山市靖宇县龙泉镇大北山村， 以前一万多亩地种的全是玉米， 在驻村书记和多方支持下，改种蓝莓、人参、灵芝等山珍和中药材，办养殖场、山野菜加工厂， 使玉米沟变成了黄金沟，形成了稳定的脱贫致富渠道。再次， 利用5G、人工智能、大数据、云计算、移动互联网等新技术手段支撑和促进产业发展效果明显。随着信息通信技术的升级，电商直播引流销售，为乡村地区拓市场、保订单、稳产能找到了出路。
（四）优化产业结构，引导特色产业项目转型升级
乡村地区的自然资源、土地、生态环境、劳动力等要素禀赋结构需要不断适应市场需求，产业结构优化调整、转型升级势在必行，发展特色产业项目概莫能外。既要尊重产业的历史，又不能路径依赖，而要根据实际情况调整存量产业项目，做优增量产业项目。成功地区充分发挥龙头企业适应市场、对接市场、抗风险能力强的优势，带领农户走精准发展、精心管护、精深加工、精品营销的“四精”农业之路， 提高特色产业组织化、专业化、市场化程度。构建利益共同体，针对不同产业、不同企业、不同村情，围绕群众、企业的需求，融合发展、延伸产业链，培育多产业叠加、多领域联动、多环节增效的特色产业发展新格局。
乡村产业发展和乡村产业振兴仍有较大差距
乡村特色产业发展也存在不少问题和挑战，主要表现在产业规划布局研究不足、产业资本投入不够、缺乏科技和人才支撑、配套政策及相应基础设施还有待改进、“精英俘获”现象仍然存在等方面。
（一）对产业规划布局研究不足、落实有偏差
通过对渝东北地区现场调研的情况来看， 特色产业小、散、弱的局面并没有得到全面改善，产业发展成效与理想预期还有些差距，普遍存在产业规划布局研究不足，产业选择不够精准、执行不到位等问题。在产业选择上，由于外来资源和当地需求存在不同程度的差异，产业资源等多个要素往往难以完全匹配。有的项目看似与当地资源禀赋和条件有结合，但只是表面现象，或者有关要素未能实现实质性结合。产业同质化严重，容易形成恶性竞争，产生相互压价的情况，造成产品供给过剩、销售困难，最终导致产业项目未能达到预期目标，产业带动经济增长效果不佳。
在产业发展中， 还存在对假冒伪劣产品管控乏力等问题。由于监管力度不足、经营管理不善，一些在乡村产业中发展起来的产业车间在破产边缘挣扎。有的当地政府为了增加就业、提高财政收入和短期脱贫目标，对产业车间生产什么、经营情况如何睁一只眼闭一只眼、放任不管，有的产业车间甚至沦落为假冒伪劣产品的藏身之地，对脱贫和产业发展带来一定负面影响。
（二）资金短缺仍是产业发展的重大短板
资金短缺仍是发展特色产业面临的重大难题。一方面，有一定资金的企业或者先富群体对特色产业进行投资不放心；另一方面，当地没有资金进行产业投入。在渝东北地区调研发现，主要存在两个方面的原因：一是投入前对投资收益的不确定性导致企业投资特色产业的意愿不高；二是虽然有政府资金投入并带动了一些社会资本，但是效益不尽如人意，后期资金投入不足，未能形成产业资本投入的长效机制。在脱贫攻坚阶段，更多是以政府主导，层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状，“短平快”的政绩导向可谓立竿见影。这样的方式往往是不可持续的，缺少更加前瞻性、长远性的产业。一旦失去政策性资金支持，多数政府扶持产业项目恐难以为继。当前，乡村振兴的难度、广度、深度都要远高于脱贫攻坚，需要更多的资金投入和更为便利的融资政策支持，但是普遍来说，这两点较难保障。
（三）产业发展仍缺乏科技和人才支撑
科技在特色产业中的作用发挥还不够。科技是助推产业发展迈向高端、实现健康可持续发展的重要推动力。但是现阶段，服务于乡村产业发展的专业技术人员缺乏、农业技术服务力量薄弱、群众掌握科学技术的意愿和能力有限，难以有效支撑乡村产业发展。在渝东北地区调研发现，以发展光伏产业为例，存在光伏发电技术路线陈旧、缺乏专业技术人员维护，导致运行成本高、发电效益低的问题。在高价值经济作物种植方面，由于种植成本较高、农民种植经验不足、对技术理解不够，产品销路不畅，成效有限。这类地区，集体经济基础薄弱，即使龙头企业和合作社，对特色产业发展的引领能力也不强、经验也不多、风险也较大。村“两委” 存在职能交叉、矛盾冲突，乡村基层干部文化素质不高、工作能力较弱，带领群众致富能力不足，密切联系群众方式方法不多，“身入心不入”，或者“心有余而力不足”，未能在群众中树立威信，对群众参与产业发展难以提供有效指导。
（四）配套政策及相应基础设施还有待改进
发展特色产业的相关配套政策仍不健全、不完善。比如，村集体设立的光伏电站， 由于产权不明晰，造成收益分配不合理，缺乏相应的政策规范。自然保护区生态补偿与产业发展之间的利益协调缺少政策依据，也尚未形成科学的评估补偿机制。配套基础设施建设韧性不足，产业发展环境脆弱。处于这些地区的特色产业，在受到自然灾害后，是否要重建？怎么重建？群众受灾后，往往希望政府补贴、保险理赔尽快到位、重建家园而不用负债、住房安全不再受灾。相关配套政策如果处理不好， 既制约经济持续稳定发展，又影响乡村振兴成效。一些偏远山区虽然实现了泥泞路变柏油路或水泥路， 但由于地理位置、自然条件等因素，往返乡镇、县城仍需要较长路程和时间，交通依然不便，直接导致产业物流成本急剧上升，产业收益不多、不明显。
（ 五） 特色产业发展中“精英俘获”问题仍然存在
按照过去扶贫政策设计的既定逻辑，扶贫资源应该向贫困人口和贫困村倾斜，但脱贫攻坚实践中呈现“扶富不扶贫，扶强不扶弱”的“精英俘获”现象如今，这种现象仍是值得关注。乡村精英主要由政治精英、经济精英、社会精英三大精英群体构成，其中经济精英在以经济建设为中心的社会发展中显得更为突出，同时精英群体之间往往形成联合趋势，使得乡村地区社会体系和结构越来越缺乏弹性和流动性。乡村治理的内卷，导致乡村“精英俘获”，这些精英占用了相对更多的利益和支持， 获取了更多的产业发展资源。温铁军教授曾研究发现，在新农村建设中政府主导由部门利益主导替代，导致农户中的精英群体获益多，而更多弱势群体获益少，甚至被边缘化。邢成举博士对“精英俘获”问题进行研究认为，特别是政治精英利用特殊身份、经济精英依靠经济实力和社会网络纷纷对扶助资源进行操控和争夺。越是获得特色产业项目支持多、输入资源多的地方，越容易诱发“精英俘获”现象。这种获取项目、资源不均衡的背后，是乡村内部相关利益群体之间或者乡村与其外部相关利益主体之间权力的博弈。进入乡村振兴发展阶段后，随着党的十九届五中全会提出农村优先发展战略，会有更多外部资源、产业项目导入农村地区，如何破解“精英俘获”难题依然任重道远。
发展特色产业推动乡村振兴高质量发展的未来之路
针对上述问题，笔者建议：
（ 一） 认真谋划产业布局，精选特色产业
立足乡村振兴新阶段，发展特色产业谋求乡村振兴，必须坚持新发展理念，重视协同治理，全方位、多角度、多层次研判区域特点和资源优势， 从促进区域可持续发展的视角出发，谋划产业发展整体布局，精准选择基于地区资源禀赋的特色产业，努力培育支柱型产业，努力推进特色产业发展成为推动区域经济稳定增长和农民持续增收的重要支撑， 推动乡村振兴高质量发展。
首先， 从新发展理念上谋划特色产业发展方向。各地要认真总结经验，分析存在问题，精准谋划农业农村地区产业发展道路， 注重高质量产业发展。坚持走可持续发展道路，坚决杜绝为了发展产业而发展产业，坚决抵制“面子工程”“政绩工程”，要认真研究构建特色产业发展的长效机制。激活农村钱、地、人等各种资源要素，调动村民的内在活力。坚定不移宣传践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持走“生态产业化、产业生态化”发展之路，发动干部群众打好生态牌， 算好生态账，走好生态路，依靠生态致富，努力构建产业发展长效机制，通过培育地方支柱型产业实现乡村振兴。
其次，从更高层面、更大范围统筹制定县域协同发展战略。立足县域布局，系统谋划特色产业，注重相邻地区的产业发展协同，最大限度地发挥规模效益，避免相邻地区产业发展陷入“ 内卷化” 困境。在区域协同的基础上，探索做强做优做大的最优路径，努力形成规模优势，构建产业发展集群，统筹在县域范围内建立初加工和深加工产业园，形成产业发展集群效应，让产业覆盖更多的低收入群众，打造品牌效应，争取入围地理标志产品和名优产品。通过建立和完善产业发展项目库，进一步邀请专家学者加大产业发展前期研究，做好适当项目储备，提升产业发展的前瞻性和可持续性，最终实现精准施策。
再次，精准选择好特色产业。因地制宜发展与当地特色资源优势相适应的产业，尽可能精准到乡、到村，充分考虑人口结构和经济发展短板。特别是对地质灾害频发，偏远深山、高原极寒等自然条件极端恶劣地区，要慎重发展特色产业，充分做好可行性研究和产业风险防范对策。加强对群众劳动技能的培训， 做到人业匹配。增强特色产品的竞争力， 坚持高起点、高质量的原则， 确保产业前景好、能出好产品、能卖好价钱、群众能受益，逐步构建标准化、品牌化、规模化的产业体系。要依法合规开展产业项目建设， 要在产业发展中宣传法治思想和法律条文，特别是要对商标法、产品质量法、消费者权益保护法、反不正当竞争法等法律法规进行普及，要对产业项目中的假冒伪劣问题进行排查整治，坚决杜绝假冒伪劣产品侵害农民权益。政府部门进一步强化对乡村地区产业车间监管，谨防产业车间成为假冒伪劣产品的藏身洞，让产业车间在尊重市场规律的前提下助力乡村振兴。
（二）加强产融结合，优化资源配置
发展特色产业不能小打小闹、分散经营，否则抗风险能力差， 难以形成长效稳定的乡村振兴机制。要推动产业上规模、树品牌、提价值，必须有足够多的产业资本投入来保障。要依托当地资源要素， 探索研究产融结合的发展道路，延伸产业链条对接资本市场，走产融结合之路。从渝东北地区的特色产业发展实践来看，政府通过设立产业引导基金，撬动多元社会资本投入， 取得了一定的成绩。但是由于资本的逐利性，各类资源要素一定是流向回报收益最大化的区域和产业，在发挥市场在资源配置中的决定性作用时，仍要发挥好政府的引导作用。要通过税收优惠、生产用地指标、配套社会建设等方面的政策， 优化产业发展环境，吸引产业资本投入。要对近年来特色产业发展形成的各种资产进行盘点，做好资产管理维护，把沉睡的资源变为新阶段产业发展的有效资本。要摸清底数、明晰产权、规范管理，确保资产持续保值增值， 优化资源配置，为推动乡村振兴和农村现代化增加动力。
（三）强化知识和技能培训，提升内生自驱动力
乡村地区特别是刚刚脱贫地区，教育基础普遍薄弱、群众文化层次不高、技能水平有限等是经济落后的重要原因。通过宣传艰苦奋斗的优秀传统文化和脱贫攻坚模范典型事迹，树立乡村新风尚，引导群众从过去的“等、靠、要”转向“比、赶、超”，从根本上解决乡村地区群众发展动力不足的问题。继续推进实用技术培训、创业技能培训、务工技能培训。加强干部培训，谋划好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，做好乡村振兴的顶层设计。加强干部队伍建设，大力选拔谋划工作有思路、推进工作有力度、解决问题有办法、引领发展有担当、对待群众有感情的干部。采取积极有效的措施鼓励有较高技术专长的人员扎根落后地区，帮助当地群众发展特色产业，培养产业带头人，带领当地群众致富。让外部驱动与内生动力共同作用，更好调动和发挥内生自驱动力。
（ 四） 做好配套政策衔接，持续优化基础设施建设
要坚持系统思维， 保持产业扶持政策的稳定。一是做好乡村振兴产业与以往扶贫产业政策的衔接。当前特色产业小、散、弱的局面尚未全面改善，未来需要着力实现从有产业到兴产业的转变；深化农村集体产权制度改革，抓好集体资产管理，努力形成产业集群。二是做好乡村产业与乡村治理衔接。选优驻村力量， 建强基层党组织； 借助“ 外脑”力量，提升工作专业性。三是做好乡村振兴要素之间的衔接。加强资源整合，提高资源利用效率。四是注重发挥乡村产业发展与其他发展方式的协同效应。仍要扶持当地的龙头企业，发挥好带富能力。通过龙头企业做大做强，增加更多就业机会。规范产业发展中利益分配机制，坚持“政府引导、企业主体、市场运作” 的原则，建立稳定、持续、公正、共享的获利机制。建立严格的资源分配监督制度，加强乡村两级的治理能力，坚决抵制产业项目分配中的两极分化行为。在解决和处理产业发展中的利益关系和矛盾时，既要善于综合运用经济、法律、行政手段，又要不断探索新的工作方法，做深入细致的群众工作。对于处于国家自然保护区或生态保护区的， 要完善和落实生态保护补偿机制。
（五）防范化解“精英俘获”现象
产业扶持中的“ 精英俘获”现象长期存在，而且越是外部支持资源多、产业扶持项目多的地区，这种问题越易发生。要努力从权力、制度、社会结构等多个方面入手，改造不平等的权力结构，完善和优化不科学的管理制度、实施制度、监督制度，敢于打破和干预不利于外部输入资源传递和分配的社会结构，最大程度地降低其现象的发生，有效化解因“精英俘获”引发的矛盾， 降低社会运行风险，全面推进乡村治理现代化建设。
作者单位：中共中央党校（国家行政学院）/国务院发展研究中心