张陌青 赵书博
2022年4月，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，指出要理顺省以下政府间财政关系，促进加快建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化、推动高质量发展。今年全国“两会”期间，《政府工作报告》也对财税政策提出了新要求，强调提升积极财政政策的效能，特别指出新增财力要下沉基层，中央财政将加大对地方财力的支持，中央将更多资金纳入直达范围，省级财政也要加大对市县的支持。这意味着，不但中央对地方的转移支付力度更大、渠道更畅，地方的财政压力可以得到一定程度缓解，而且中央已决定进一步调整纵向财政关系，以使权责配置更为合理，收入划分更加规范。
不过， 笔者认为， 要贯彻落实中央上述精神和部署， 还面临着大量具体而艰巨的任务。下一步，应该把深入调整纵向财政关系摆在重要位置， 包括对央地财政关系实行进一步调整， 并采取系列配套措施，如此方能有效化解许多地方面临的财政困局，继而为推进国家治理体系和治理能力现代化夯实财政体制基础。
财政资金直达是有益的改革举措
过去几年， 中央财政不但增加了对地方的转移支付力度，而且探索实行中央财政资金直达基层的制度。2020年， 仅有1.7万亿元中央资金直达基层。2021年，中央财政直达资金增加到2.8万亿元，其中分配给省级1万亿元，分配到市县1.8万亿元，体现了增量资金向基层倾斜的要求，所有资金全部分配到资金使用单位；其中用于养老、义务教育、基本医疗、基本住房等基本民生方面的支出超过1.92万亿元，约占总支出的72％，直接惠企支出超过6000亿元，保基层运转支出超过3300亿元，直接用于就业方面的支出超过510亿元，支持农田水利、交通基础设施、保障性安居工程等重点领域的1亿元以上的建设项目近3000个。今年，虽然国家安排的赤字率比上年有所下降，但财政支出规模继续扩大，按照保持政府总体杠杆率基本稳定的要求， 新增地方政府专项债券额度3.65 万亿元，中央对地方转移支付增加约1.5万亿元，规模近9.8万亿元，增长幅度达18%，为多年来最大增幅，预计直达资金也将大幅度增加。
从实际效果来看，对转移支付资金采用直达机制，丰富了宏观调控政策工具箱。直达机制运行顺畅，具有快速、精准、严格的特点，直达时间一般只有几天，避免了传统的转移支付在层层下拨过程中“长途跋涉”和“跑冒滴漏”现象， 实现了管理效能和资金效益的“双提升”。现在，中央提出资金直达市县要成为常态化机制。可以预期，在这个常态化机制的帮助下，再加上中央转移支付额度不断增加，可以在较大程度上缓解基层财力普遍不足、地方基本公共服务提供能力得不到保障的问题。
不过， 增加转移支付额度，创新转移支付机制，只是事情的一面。另一面，则涉及央地财权与事权不匹配这个老问题。自1994年分税制成功推行以来，中央财力得到显著增强，而地方事权不断加重、财权难以落实，使得这个不匹配问题受到广泛关注，许多学者提出了应对这个问题的政策思路，但因各种因素而难以操作或难以落地。特别是随着近年来中央不断压实地方主体责任，包括在改善民生、治理环境污染、维护社会稳定等方面的责任，地方落实事权所面临的资金缺口日益加大。因此， 不应回避财权与事权不匹配这个问题，需要在创新转移支付机制的基础上，从优化财权和事权匹配性的角度，更深入地调整央地财政关系，在建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的征程上，迈出新的步伐。
调整央地财政关系的新开端
优化财权和事权的匹配性，调整央地财政关系，今年已经有了新开端。年初，我国宣布实施企业职工基本养老保险全国统筹。这意味着，中央将承担企业职工基本养老保险的事权，而地方会逐步移交这方面的支出责任。
从目前的具体措施来看， 这个统筹还不能做到中央层面的统收统支，也即这个事权还不能一步到位地由中央财政承担。财政部在“两会”上提请人大会议审查的《关于2021 年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》提出，从今年起，实施企业职工基本养老保险全国统筹制度，通过建立养老保险基本要素中央统一管理机制、地方财政补充养老保险基金投入长效机制、工作考核机制， 实施全国统筹调剂。这说明， 目前的统筹还是局限于增加调剂力度，而不会立即实行全国统收统支，未来一段时间里， 我国养老保险基金很可能仍然会实行分级管理，地方也要为收支平衡负责，缺口则由中央和地方两级共同补贴。这个草案报告提到了地方财政补充养老保险基金投入长效机制和工作考核机制，意味着地方财政在一段时间里，仍将承担较大的基本养老事权和资金投入责任，地方政府在这方面的支出压力仍然很大。
但客观上，我国各地养老保险抚养比差异非常大，例如广东养老保险抚养比只有17%， 而黑龙江高达79%，后者的确无力承担这样的支出责任。因此，即使在已经启动统筹的基本养老这个领域，仍然需要进一步调整央地关系。而在其他领域，更需要深入调整央地关系，尽量使各级政府的财权与事权得到合理匹配。
下一步，应重点推进央地事权划分的详尽化和法制化。中央与地方政府间事权划分不清， 支出责任不够明细化， 必然会导致各级政府之间的越位、缺位以及错位的现象，各级政府也会在支出责任上相互扯皮，中央拿钱办地方的事、地方拿钱办中央的事就会屡见不鲜。早在2016年，国务院就发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了事权划分的基本原则，将我国财政事权分为“中央财政事权”“地方财政事权”和“中央与地方共同财政事权”三类。这个文件提出，将国防、外交、国家安全、出入境管理、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务，划为中央财政事权； 社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务，确定为地方财政事权；义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图，且具有地域管理信息优势的基本公共服务，确定为中央与地方共同财政事权。同时指出，对中央与地方共同财政事权，要明确各承担主体的职责，按照事权划分来完善中央与地方支出责任划分，并加快省以下财政事权和支出责任划分。2018 年，国务院又出台了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，对“中央与地方共同财政事权”的部分做出了调整， 将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，纳入中央与地方共同财政事权范围，并对中央与地方共同支出责任的分担方式提出了明确规定，按地区实行分档分担办法，并列出了具体分担比例。这两个文件，为事权和支出责任划分提供了基础。下一步，应该进一步细化有关规定，而且应该考虑在此基础上实行立法，使央地事权划分实现法制化。
赋予地方政府一定的自主性财权
国家还应考虑赋予地方政府合理的自主性财权。主要依靠转移支付来应付地方财力不足问题，并不是好办法。近年来，转移支付规模不断扩大， 10年增加一倍以上。2013年， 我国转移支付规模只有4.3万亿元，2022年则达到9.8万亿元。与此同时，转移支付的问题也暴露无遗，一是一般转移支付占比小， 专项转移支付比例大；二是专项转移支付涉及项目较多，分配不科学；三是部分专项转移支付要求地方提供配套资金，变相造成了地方政府财政压力的增加，并降低了地方政府财政资金使用效率； 四是监督管理不足，存在挪用挤占现象。尤其是受到新冠肺炎疫情冲击以来，地方政府面临巨大的资金压力，而中央转移支付对很多地方而言也是远水难解近渴。许多研究显示， 在政府职责界定不清、事权及支出责任划分不明确的大环境中，转移支付制度存在一些难以解决的痼疾，不但会导致财政资源浪费和错配，并且不能有效实现地区间基本公共服务均等化。
我国是一个大国， 应该考虑赋予地方政府一定的征税自主权。税权是财权的重要部分，目前，我国税权高度集中在中央政府，地方政府并无法律意义上的税权。但是，过度集中于中央的税收立法权，又难以适应地区经济情况的差异以及快速变化的节奏。地方税收立法近乎为零，地方税的调整多以国务院“通知”“决定” 等行政命令作出，缺乏法律保障。在营改增之前，营业税是地方税收中的第一大税种，而营改增之后，地方这个主体税种也缺失了。为解决地方政府财权与事权不匹配的问题，并使各地区的经济均衡发展，在维护中央权威的前提下，应对地方政府适当配置一定的税收立法权。至少，中央政府可以考虑在确定地方税的课税对象和最高税率基础上，适当给予地方一定的税收自主权，授予地方立法机关一定的减征、停征权，增加地方税收的自由度。譬如，可以考虑让地方政府自主决定是否征收房产税。2011年，重庆和上海两个城市启动了房产税试点。应该在总结经验教训的基础上，让地方政府自行决定房产税的征收范围和力度。
此外， 还应适当调高共享税的地方享有比例。营改增之后，增值税也是共享税。所以，现在我国地方税收入主要来源于共享税。但是，共享税的分成比例需要调整，建议适当调高地方分成比例。最初， 增值税在中央与地方之间按百分比分成比例是75：25，后来调整到50：50。目前，所得税仍然是中央与地方按60：40比例划分，下一步可考虑把地方分成比例提高至50%。通过这样的举措，也可以提高地方财政的自主性。
作者单位：首都经济贸易大学