本刊记者 高妍蕊
自4月1日大规模留抵退税政策开始实施，我国有一系列税收优惠措施正式落地，这些政策直接利好小微企业和制造业等行业，不少企业向税务部门提交了退税申请，享受国家的退税“大礼包”。
李克强总理在3月11日举行的十三届全国人大五次会议记者会上指出，减税降费是施肥浇到根上。从这几年的实践来看，减税降费的效果最直接、最公平、最有效率。大家普遍把减税降费作为对政府宏观政策的第一个期待，看来施肥还真是要浇到根上，根壮才能枝繁叶茂。
为什么要进行大规模减税降费？作为减税降费的“重头戏”，大规模增值税留抵退税政策具有怎样的重要意义？对于我国经济发展产生将怎样的影响或作用？对此，《中国发展观察》杂志邀请相关领域专家学者展开深入解读和探讨。
宏观经济运行保持在合理区间，但面临多重压力
近期受到复杂国际环境以及国内多地散发疫情的影响， 我国宏观经济形势广受关注。4 月18日，在国务院新闻办公室发布会上，国家统计局发言人付凌晖介绍了2022年我国一季度国民经济运行情况，可以看出，一季度主要宏观经济指标保持在合理区间，经济持续恢复态势没有改变。
中央财经大学教授、税收筹划与法律研究中心主任蔡昌表示，当前我国宏观经济形势稳中向好，失业率持续降低，物价基本稳定，科技创新持续强化，中国经济显示出较强的韧性和增长潜能。数字经济、绿色投资、高技术投资、新基建仍是中国经济高质量发展的坚实基础。
“从今年一季度宏观经济运行的情况来看，国内生产总值同比增长4.8%，取得了总体平稳的良好开局。”中国财政科学研究院副研究员施文泼同样表示。但他认为，自3月份以来，国际政治经济形势更加复杂严峻，国内疫情多点爆发， 超预期的突发因素接连出现， 使得我国经济运行面临较大下行压力。我国面临的需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力仍不容乐观。
中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣分析认为，从国际环境看，国际局势不稳定，导致国际贸易退坡，正在通过产业链、价值链深刻地影响中国经济的发展， 尤其是进出口对经济增长的贡献。从国内环境看，当前及今后一段时间，疫情冲击带来的不确定性和经济波动，可能还将持续影响宏观经济运行，尤其是稳增长、保就业面临较大的压力。
大规模留抵退税政策意义重大
由于当前面临复杂国内国际经济形势，党中央、国务院审时度势，决定实施新的组合式税费支持政策，其中大规模增值税留抵退税政策是“重头戏”，规模大、分量重、市场主体覆盖面多。作为我国增值税的一项重要制度安排，今年为什么采取这一政策？
“ 可以说， 为了应对当前复杂、不确定的国际国内形势， 我国的宏观调控政策以稳为主， 稳中求进的总基调一览无余。” 何代欣说。其中，作为稳健有效宏观政策的核心组成部分， 积极财政政策要提升效能，且更加注重精准、可持续。
他进而表示，作为积极财政政策重要的组成部分，组合式税费支持政策是过去数年减税降费政策基础之上推出的新的惠及微观市场主体且更大幅度的优惠措施。今年的组合式税费支持政策总金额达到2.5万亿元，其中留抵退税政策将落实1.5万亿元。
留抵退税是降低企业税负的重要举措，能够减少国家对企业的税款占用，增强企业活力和市场竞争力。国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟进一步介绍，“留抵退税”是税务部门将其长期占用企业的部分资金退还给企业。其直接结果就是增加了企业可自由支配的资金，与此相对应，政府可掌握的资金数量则会出现等额下降。在今年的国家预算中，财政部门从中央银行等机构划拨利润超过1万亿元，直接充实财政收入，就是配合实施留抵退税政策的战略型举动。
在蔡昌看来， 留抵税额的本质是由增值税制度引起的一种税负不均衡现象，其形成原因是企业采购、生产、销售的不平衡性，即由新冠肺炎疫情、市场竞争等外部环境因素引起的投入与产出（销售）的不均衡性所致。一般情况下是投入较多，而产出（销售）较少，最终导致增值税进项税额超过销项税额，从而形成留抵税额现象。
今年，组合式税费支持政策进行了一次大幅度的优化调整。何代欣解释，其原因主要有两个：一是实现增值税运行得更加高效，尤其是将增值税征收管理中留存的税金退还给市场主体后，增加资金的流转速度；二是通过税务部门、财政部门和金融系统有机协作配合，实现对市场主体的帮扶， 是一次在微观层面政策协调的重要尝试。
施文泼认为，留抵税额是增值税纳税人因进项税额大于销项税额而产生的待抵扣进项税额，本质上是企业“垫付” 的税款。
这次大规模留抵退税将税款以“真金白银”的形式实实在在地退还给企业，直接增加企业即期收入，其意义不言而喻。“一是实现了税费支持政策的立体化和多样化，进一步发挥了制度优化的作用。二是建立了政策协同的合作机制，这也是多年来各方希望看到的政策协同发力的落实落细。”何代欣说。
在施文泼看来，大规模增值税留抵退税，还有两方面重要意义：一是给企业减负，增强企业生存发展能力。留抵税额会占用企业资金，影响企业现金流，增加企业财务压力。特别是在经济下行期间，留抵税额可能长期得不到弥补，加重企业资金压力。实施留抵税额退税，可降低企业税收负担，节约财务费用，有效缓解其资金压力，给企业实质性减负，企业获得感强。二是完善增值税制度。留抵税额退税机制是深化我国消费型增值税改革的必要环节，通过扩大增值税留抵退税范围和规模，进而实现全额、及时退税，对于完善我国增值税制度具有重要意义。
直接利好小微企业， 重点支持制造业
留抵退税从原理上是把增值税运行过程当中出现的资金占用和税款留存转化为了企业可支配的现金流，增加了企业运营的自主性和灵活性。在过去数年中，我们成功实施营业税改征增值税，同时下调增值税标准税率过后，对增值税又一次重要的优化。这是在汲取了上述多次增值税改革成功经验基础上，继续为市场主体减负的新举措。
何代欣表示，总体上看， 今年的留抵退税政策可以归纳为三个特点：一是政策推出速度快，执行规则明确；二是退税规模大，协同组织高效；三是市场主体积极性普遍较高， 获得感强。
增值税留抵退税的覆盖面非常大，几乎所有的增值税一般纳税人和小规模纳税人，都有机会受益于此。同时，由于增值税链条抵扣较长，对社会的影响面也较大，相关的市场主体乃至全社会都将受益于此政策。
但从倾向来看，蔡昌认为今年的留抵税额政策有两大特点：一是加强小微企业留抵退税，即所有行业符合条件的小微企业，一次性退还存量留抵税额，并按月退还增量留抵税额；二是重点支持制造业等行业留抵退税，对制造业、生态保护和环境治理业等六个行业的企业执行彻底的留抵退税政策。制造业，科学研究和技术服务业，电力、热力、燃气及水生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，软件和信息技术服务业，生态保护和环境治理业等都属于目前我国需要重点发展的产业领域，对推进制造业发展、交通运输业发展和技术进步起着重要作用。
多部门通力协作确保政策落实落细
自国务院常务会议审议通过留抵退税实施方案之后，国家税务总局、财政部、人民银行等多部门通力协作，为保障留抵退税政策切实落地采取了一系列重点举措。
为了保证政策的落实落细，各部门积极响应，齐心协力。何代欣介绍，首先，税务部门积极动员。各级税务部门通力协作，做好增值税留抵退税的准备工作和执行部署。其次，财政部门中的国库部门与税务部门相互协作，加快留抵退税的进度，让市场主体能够尽快地获得留抵退税资金， 增加现金流。三是税务、财政和人民银行系统加强现金的管理，将留抵退税资金尽快支付到市场主体的账户，增强他们的获得感，减少获取政策红利的精力和成本。
从政策实施效果看，目前留抵退税政策落地整体进展顺利，为企业特别是小微企业及个体工商户纾困解难、提振市场主体信心发挥了积极作用。同时也要求税务部门在确保退税红利精准落到纳税人“口袋”的同时，科学设置审核退税风险指标，会同公安等部门依法严厉打击骗取留抵退税违法行为， 持续加大典型骗税案例曝光力度。各相关部门要进一步聚好合力，强化协同推进。
随着宏观经济面临下行压力加大，大规模减税降费政策加码，个税收入不降反增， 2022年1—2月同比增长46.8%， 财政收入也实现较快增长。有人担忧税收收入的高增长是否会使减税降费的实际效果打折扣。张俊伟分析称，个税收入的增长，既有技术的原因，也有加强执法力度的原因。前者如新的年终奖计税政策，导致大量与年终奖相关的个人所得税2022年1月份集中入库，后者如加强对明星、网红主播等重点人群的税收执法力度等。从加强对高收入群体税收执法力度的角度看，在当前的环境下，高收入群体增加收入对于其扩大消费（如购买奢侈品、高端旅游等）的刺激作用是有限的。
蔡昌认为，个人所得税的增长并不能否定减税降费的效果。因为我国减税降费政策主要针对企业、个体工商户等类别的纳税人。个人所得税的增长恰好说明2021年度我国居民个人收入的普遍增长趋势，也说明个人所得税征管政策不断加强，税收征管环节的税收漏洞得到堵塞。
“同时还要看到，在普遍减税降费的大背景下，今年个人所得税在制度上也有新税费优惠措施。在个人所得税专项附加扣除事项当中加入了家庭拥有三岁以下小孩的抚养费扣除。这将在今后一段时间内给满足条件的家庭减轻一定的负担。”何代欣说。
切实贯彻政策靠前发力，加强转移支付调节力度和灵活性
在“ 稳字当头、稳中求进”的经济工作总基调下，财政部门在全力认真落实决策层相关部署， 加快财政支出力度，财政政策发力适当靠前。虽然今年税费支持政策实施力度很大，各方期待比较高，但还要警惕财政税收政策在实施过程中可能面临一些潜在风险或挑战。
蔡昌表示，当前财政税收政策在实施过程中可能面临经济下行和增长缓慢的压力，而且出现一些地区之间的发展不平衡现象，导致财政税收政策对某些地区影响较大。
对于如何保障执行的力度不打折扣，张俊伟表达了其担忧。当前由于疫情不确定性增加、地方财政收支矛盾加剧、防范财政风险压力加大，导致地方政府心理趋于保守。在这样的背景下，即使中央财政提前发力， 也会因为地方政府配合力度不够而使政策效果打折扣。
何代欣表示， 一是中央在部署组合式税费支持政策的时候，重点强调了财力保障。强调中央财政对于基层财政的支持力度，是确保组合式税费支持政策乃至整个积极财政政策落地起效的基础性支撑。其次，政策执行的速度较之以往要求更高，而今年整个经济形势变化非常快， 各方对于税费支持政策的期待也比较高。如何加快政策给市场主体的支持，是摆在各级财税部门面前一项十分重要的课题。三是税费支持政策提出要精准有效， 当前依靠现有的财税体制，如何尽可能地发挥体制机制的作用，真正地让市场主体有获得感，让这些政策帮助市场主体获得存续和发展的空间也是要认真思考的问题。
张俊伟提出， 必须切切实实贯彻政策靠前发力的要求。中央政府不仅要加快本级支出的步伐，也要加快对地方政府，特别是基层政府的转移支付的步伐，增加对地方政府转移支付的数量，并加强对地方政府稳增长的督导。只有这样，才能形成合力，有效对抗经济下行的压力。
如何规避和降低财政面临的风险？重点是要实现财政可持续发展。在财政平衡和财政可持续性发展方面，蔡昌建议，要加强转移支付制度的调节力度和灵活性，对一些经济增长相对乏力的地区，给予一定的税收优惠政策或财政返还政策，以刺激地方经济发展。无疑，现阶段财税政策的组合与创新也是推进减税降费实践的重要举措。
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