本刊记者 高妍蕊
1月4日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议， 继续重点关注“放管服”，会议部署全面实行行政许可事项清单管理的措施，规范权力运行，更大程度利企便民；决定实施企业信用风险分类管理， 推动监管更加公平有效。
在“刀刃向内”的自我革命中，改革红利将持续释放。将全部行政许可事项纳入清单管理具有怎样的重要意义？在政府不断“放权”的同时如何进一步做好监管和服务？不断优化营商环境，推动有效市场和有为政府更好结合，更大激发市场活力和社会创造力还应从哪些方面重点发力？对此，《中国发展观察》杂志记者邀请相关领域专家学者展开进一步探讨。
“放管服”改革成效显著，营商环境持续优化
“ 放管服” 改革是处理好政府与市场关系的重大改革举措，如何做好有效市场和有为政府的结合是党中央、国务院高度重视的问题也是各级地方政府工作的重中之重。国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟在接受《中国发展观察》杂志记者采访时表示，“放管服”改革是十八届三中全会以来，我国加快转变政府职能，完善社会主义市场经济体制改革的总抓手。所谓“放管服”，其实指的是相互关联的三件事。所谓“放”，是政府向市场、社会放权，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用； 是上级政府向下级政府放权， 以提高必要的行政审批的效率，提高政府管理效能。所谓“管”，则是加强监管，通过理顺执法体制、加强行政执法， 打造公开公平公正的市场环境。所谓“服”，则指完善政府公共服务，改善创新创业环境。
近年来，按照党中央、国务院的部署，各级政府推出了一系列改革创新举措，营商环境的优化取得了一系列切实的成效。中国社科院财经战略研究院研究员李勇坚认为，一是在市场主体服务方面有了较大的提升。在市场主体设立的前置性审批、市场主体设立的具体程序、市场主体退出程序等方面进行大幅度改革，从而促进了市场主体数量的大幅度增长。二是政务服务的效率大幅度提升。借助新一代信息技术，大力推动电子政务，使政务效率大幅度提升。三是透明度与公平性明显增加。在行政审批、市场准入、优惠政策等各个方面的透明度与公平性显著提升，从而推动了营商环境的优化。
“ 通过市场化改革、法治化建设和国际化理念不断推进，最大限度地降低了市场主体成本、提高了市场主体效率、激发了市场主体活力，具体体现在‘互联网+政务服务’优势日益明显、简化审批手续不断深入落实、审批权限不断下放、隐性壁垒不断清除、事后监管不断完善、市场环境不断规范、政务服务水平不断提高等。”国务院发展研究中心企业研究所副研究员马晓白说。
在当下新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，我国“放管服”改革的持续推进具有深刻重要意义。在国务院发展研究中心企业所研究员马淑萍看来，一是为抗击疫情提供了有力支撑。各地加大了政务服务上网，大力推进“不见面”办事，为市场主体和群众提供“一网通办”“跨省通办”审批服务，保障了正常生产和生活秩序；同时大力推行投资审批承诺制、工程建设项目审批改革，有力促进了投资项目的有效落地；国务院围绕保市场主体出台了减税降费政策，很多地方实现了惠企政策精准直达企业。二是进一步激发了市场主体活力。各地进一步加大了行政审批制度等改革力度， 大力推进清欠工作，不断完善解决拖欠的长效机制，加强公正监管，加大反垄断审查，着力维护公平竞争市场秩序，有力激发了市场主体活力。2021年广州等城市新设企业同比实现两位数增长。三是培育了国际竞争新优势。我国对标全球先进水平，通过试点不断加快与国际规则对接，提高通关便利化， 努力打造国际一流营商环境。在企业访谈中，外资企业的满意度最高。四是促进了政府职能深刻转变。一些城市“人人都是营商环境、处处优化营商环境” 的理念深入人心，优化营商环境工作越来越成为各级政府的自觉行动，成为转变政府职能的一项重要内容。政府部门的工作重心和更多行政资源从事前审批转向了事中事后提供公共服务。
全面实行行政许可事项清单管理， 持续深化“放管服”改革
国务院常务会议通过《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022年版）》，提出了一系列重点要求。马晓白介绍，一是各省、市、县在今年年底前编制完成本级行政许可事项清单，依法设定的行政许可事项全部纳入其中。二是各级政府及其部门要严格依照清单实施行政许可，程序要公开透明，使企业形成明确预期。三是依法依规加强监管。对列入清单事项逐项明确监管主体、重点环节、监管规则和标准等。对直接涉及公共安全、公众健康以及潜在风险大的领域实行重点监管。四是提升服务效能。在实施行政许可中，推行告知承诺、集成服务、一网通办等方式，为企业和群众办事提供更多便利。五是科学构建企业信用风险分类指标体系，及时归集企业登记注册、备案、行政许可、行政处罚、列入经营异常名录和严重失信主体名单等信息，对各类所有制企业信用风险进行分类。
全面实行行政许可事项清单管理是持续深化“放管服” 改革的重要措施。马淑萍表示， 过去我国在实施权力清理制度， 减少行政许可事项积累了经验， 对激发市场主体活力起到了积极作用。将全部行政许可事项纳入清单管理，进一步规范了政府权力，为我国创建公平竞争、法治化的市场环境提供了制度性支撑。同时，也有利于解决各地执法标准不一和“隐性壁垒”等问题。
在张俊伟看来，行政许可清单管理改革，体现了政府“非授权不可为”的精神；这与市场主体“法无禁止即可为”相呼应。这一改革对于巩固我国转变政府职能的改革成果、切实保障企业合法权益，加快建设透明、高效、法治的高水平社会主义市场经济体制具有重要意义。
“可以说，‘放’和‘管’ 方面的改革均取得明显进展。” 张俊伟说，“我国在世界银行营商环境排名中位次大幅提升， 就是典型的例证。相比之下， 各地区在完善服务方面的进展差别则比较明显，一方面是因为各地区政府财力不同；另一方面也与各地区政府的认识水平以及对互联网、大数据技术的使用存在差别有关。”
但与此同时，虽然“放管服”各项改革工作都在稳步推进中，但仍存在一些问题和挑战。马淑萍表示，一是优化营商环境改革进展不平衡。东部城市进展快，中西部服务意识不足的现象仍存在，工作基础薄弱，考核指标以外的改革幅度小。二是政务数据和信息共享不充分。地方系统与国家及省垂直系统对接还需改进。三是监管配套措施还需完善。社会信用体系建设与监管工作需进一步融合。数字化时代的监管体制亟需建立。四是公平竞争和法治化市场环境需进一步提升。个别地方存在地方保护，政府采购没有做到一视同仁，清理账务拖欠执法刚性弱。
此外，李勇坚认为，未来面临的挑战还表现在，一是信用制度存在使用不足和过度滥用并存的情况。在实地调研中发现，很多地方在失信认定标准方面有待统一，对失信行为存在扩大化、泛化现象，从而导致信用制度出现滥用的情况。信用修复机制等方面也有待于进一步完善。二是中小微企业融资问题虽有所缓解，但仍有不少难题。2021年12月15日召开的国务院常务会议提出，将普惠小微企业贷款延期还本付息支持工具转换为普惠小微贷款支持工具。从2022年起到2023年6月底，人民银行对地方法人银行发放的普惠小微企业和个体工商户贷款，按余额增量的1% 提供资金，鼓励增加普惠小微贷款。然而，实地调研发现， 很多金融机构在为中小企业提供资金支持时，要求企业主个人承担连带无限责任，将企业经营风险与个人生活等完全联系起来，这使很多企业主在进行融资时产生畏缩情绪。
地方典型案例经验助推“放管服”改革再上新台阶
在“放管服”改革中，地方政府勇于探索，先试先行， 产生了很多具有制度性成果和成功经验的案例。如：“一站式” 办理、互联网审批大厅、“两随机、一公开”行政执法改革、“分级分类监管”以及为中小企业提供的在线“企业诊断”服务、公用研发中心、创新平台， 等等。各地都根据自己的实际做了大量的探索，也积累了丰富的经验，探索出了可复制可推广的经验和做法。
在持续推动市场化改革方面，浙江“最多跑一次”成为全国标杆案例，曾被写进《政府工作报告》，而且“越跑越顺”。这项改革切口小、受益面大，惠及在浙江工作生活的每一个人、每一户家庭、每一家企业；“最多跑一次”倒逼部门放下“小算盘”、连成“一张网”，推动群众从“找部门”向“找政府”转变。
马晓白介绍，上海市多举措、高质量推动市场化改革，一是深入推进“一网通办”平台建设，加快推动“双减半”和“双100”改革，打造长三角“一网通办”专栏，实现了51个事项跨省办理。二是多渠道提升企业服务水平，协调解决企业诉求，实现全覆盖政策服务，归集本市所有的企业扶持政策，方便企业一键查询。
在稳步推进法治化建设方面，杭州创新法治和信用体系建设：一是成立全国首家互联网法院，推动全流程在线化， 开启互联网案件审理全新模式；二是加强资本市场司法保障，杭州中院与浙江省证监局共同开发全国期货纠纷智能化解平台，为投资者提供“一站式”维权救济服务；三是创新知识产权保护方式。
此外，马淑萍表示，广州市在全国率先实行破产案件“繁简分流、快慢分道”，法院综合考量债权人数、债务总额等因素，界定案件繁简程度，对债权债务关系明确、债务人财产状况清楚、不存在风险隐患且符合相关条件的破产案件可进行快速审理。深化府院合作，将司法清算企业纳入简易注销登记适用范围，不以清税证明作为简易注销的要件，可用破产申请书、法院裁定文件等代替，进而提升司法清算企业办理注销效率。
在践行国际化理念方面， 福州市建设国际化营商环境建设标杆城市的做法突出。一是鼓励“提前申报”“到岗即报”。二是利用超声波探测、物联网和智慧云平台等科技手段，实现智能快速通关。三是建设小提单电子化设备交接单电子化系统。四是建设船舶进出港监管服务平台。五是建立船载危险货物安全监管综合服务平台。提取进出港船舶载货信息进行危货筛查、核碰、上报、审核，并通过移动App实时反馈稽查结果。
全面推进企业信用风险分类管理，建立正向激励
随着“放管服”改革不断激发市场活力和社会创造力，形成了超大规模市场和市场主体，与此同时，对于市场监管部门监管资源、监管能力、监管智慧化水平提出了更高要求。因此， 在利企便民的同时，为营造诚实守信、公平竞争市场环境， 此次国务院常务会议还部署实施企业信用风险分类管理， 推动监管更加公平有效。1月13日，国家市场监管总局印发《关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》，全面推进企业信用风险分类管理，优化监管资源配置，推进构建信用导向的营商环境。
企业信用风险分类管理是基于企业的信用风险信息开展信用风险状况研判，根据信用风险状况不同将企业划分为不同的类别，并对不同信用风险类别的企业采取差异化监管措施，实现监管资源合理配置和高效利用，提升监管效能。在张俊伟看来，推行分级分类监管的关键，是切实建立起正向的激励。即企业经营信用越差，政府监管频率就越高、督管越严格，从而迫使其尽快整改；而那些确实严格依法经营的企业，政府监管部门则尽量少“打扰”它们，从而使其能够安心开展经营。
未来，依法依规推进企业信用风险分类管理应重点从哪些方面发力？张俊伟表示，首先，需要打破信息孤岛，加强各部门间信息整合；其次，在充分搜集企业经营合规性信息的基础上，根据统一的信用评估模型对企业合法经营的状况做出科学评估，并将企业分为不同的级别；再次，依据评估结果， 对市场主体实施“ 精准” 监管。在分级分类监管体制下， 政府监管部门可以把有限的人力和物力更多地用于监管那些违法风险更高的企业身上，从而提高监管效率；从企业的角度看，那些合法经营的企业， 由于信用评级高，政府现场监管的频率也较低，从而可以集中精力搞好企业经营。
马晓白认为，在企业信用分级管理方面，需要在提高分级科学性、精确性、效率以及降低社会治理的制度性成本方面发力。在目前的信用监管中，面临着企业信用分级体系不够清晰直观、分级困难且效率低等问题。针对此，需要构建专业的预警模型和科学、可量化评价的企业信用风险分类指标体系，并在实践中持续优化完善， 使之与监管实际相适应。同时，引入现代技术手段赋能信用分级监管，探索利用互联网、大数据等技术自动对企业信用状况进行分类， 并根据信用分类结果实施差异化监管等。
在完善监管方面，需要在创新理念、机制、方法上发力。随着市场主体数量的“井喷式” 增长，对市场监管提出了新的挑战， 导致监管任务越来越重，凸显监管资源、监管能力不足，监管理念转换迟缓。面对这些挑战，仍需要坚持问题导向，把符合企业和民众需求作为改革的目标，做好简政放权、监管创新、政务便民等事项的督导检查，对行政机关落实“放管服”改革举措进行综合评估，确保举措落地落实。
未来如何进一步弥补监管短板，完善和创新监管体制机制？李勇坚建议：第一，要建立起较为科学的全国统一的企业信用风险分类标准。在指标设计、数据收集等各个方面， 各地要统一标准，统一执行， 从而使企业信用风险分类指标具有较好的指导意义，同时也使企业对其信用风险有着更明确的预期。第二，将信用风险的价值真正体现到企业的经营之中。除了在政府检查监督方面进行变更之外，还应该鼓励将信用风险纳入企业生产经营的更多环节之中。例如，对企业发行股票、债券等，可以参考信用风险类别。企业银行融资等，也可以参考该指标，使这个指标的作用更好地发挥出来。第三，要保持政府政策的稳定性。由于我国经济发展较快，国际国内环境变化较大， 宏观政策、产业政策的稳定性尚待进一步加强。要避免因政策变化而对企业发展带来较大的影响。