韩 磊 杨 振
在高质量发展中促进共同富裕，是我国经济进入新发展阶段面临的重要战略任务。其中，缩小城乡收入差距，不仅是共同富裕的应有之义，也是乡村振兴战略落实不可回避的现实问题。长期以来，在快速城镇化进程中城乡收入呈现出非平衡增长难题，如何让乡村拥有能够持续共享城市化发展红利的制度支撑，构筑不断创造收入源泉的“蓄水池”，是持续缩小城乡收入差距的关键。地方实践经验表明，土地发展权利的重新配置有助于缩小城乡收入差距， 可以缓解城镇化进程中城乡收入非平衡增长的传统难题，为持续性缩小城乡收入差距建构坚实的制度支撑。在集体经济弱化的当下，应积极探索以农村级集体经济为核心载体、推动实现城乡共同富裕的新路径。
城乡收入非平衡增长的制度困境
与快速城镇化进程相比， 城乡收入呈现出非平衡增长态势。我国的城镇化率从1978年的17.9%快速升至2020年的60.6%， 但由于土地制度特别是城乡建设用地市场存在系统性差异，城镇化进程也带来了典型的城乡收入非平衡增长问题，许多地方城市发展非常快，农村发展却没有同步。而纵观我国经济发展史，若要快速缩小城乡收入差距，让农村分享快速城镇化发展的红利是最直接有效的途径。然而数据显示，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的比值， 从1980年的2.50上升到2010年的2.99，尽管近年来城乡居民人均可支配收入的比值有所下降，但2020年这一比值仍高达2.56。那么，为什么快速的城镇化进程没有带来城乡收入平衡增长？这可以从城镇化进程中的土地权利制度安排进行分析。
（一）城镇化进程中地方对土地依赖的制度基础
从经验上看，过去城镇化的典型特征之一， 就是“ 土地农转非”要比“人口农转非”快得多，也就是学术界常说的土地的城镇化率比人口的城镇化率要快。而这一现象出现的主要原因在于土地财政占地方财力比重较高，地方政府有着“以地生财”的激励。地方政府行为背后有其经济动机， 而地方政府在行为上选择“ 卖地”是与我国土地制度安排密切相关的。
追溯土地制度的历史，就可以看到， 中国的土地出租和出让，实际上是从打开国门迎接外资企业投资办厂开始的。20世纪80年代中前期，当时的宪法禁止土地出租，为了打开市场鼓励外资企业设立工厂， 1 9 8 8 年的宪法修正案开始允许土地使用权转让。之后，就开始出现了地方政府“卖地生财”做法，但是当时规定对于地方政府土地出让的净收益，中央和地方要四六分成， 即40%留给中央，60%留给地方。1 9 9 4 年分税制改革后， 财权上收事权下放，“ 巧妇难为无米之炊”，地方就必须想办法在税收之外的其他领域保障财力。与1994 年分税制改革同步并行的，就是土地出让收益完全留给地方，中央不再抽土地出让净收益的40%。这实际上是地方开启土地财政非常重要的一个制度窗口。
既然地方靠土地出让可以支撑财政，那么出让国有土地使用权的同时，为什么地方政府又进一步把土地出让延伸到农村领域呢？最主要的原因在于城市国有土地特别是建设用地指标的稀缺性。从2000年国家出台《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》开始，城乡建设用地增减挂钩政策初具雏形。自此之后，地方政府在出让土地使用权时，要增加使用一平方米建设用地指标，就要同步新增一平方米耕地。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后，整理农村土地以增加城镇建设用地逐步成为地方政府最优的策略选择。
（二）土地权利制度安排影响城乡收入平衡增长
农村土地征收过程中，如何对待农村土地发展权利，是城乡收入能否平衡增长的关键。过去20多年，地方政府土地收入增长了100 多倍，农村是功不可没的，为城市贡献了迫切需要的建设用地指标。把农村建设用地指标转化为城市建设用地指标，或者占用农村耕地并将其转化为城市建设用地指标的过程中，土地“农转非”带来系统性差价。从全国来看，城乡土地差价普遍较大的现象背后，有着制度基础。
1988年的宪法修正案明确土地使用权可以依照法律的规定转让，随后1990年国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确了城市建设用地出让和转让的细节问题，自此之后，城市土地如何招、拍、挂，有了比较明确的规范。但时至今日，农村建设用地到底如何入市，国务院都没有出明确的规范。当前各地执行的许多规范，大多是地方政府出台的，全国范围内没有统一方案。长期以来，对农地征收的补贴都是按照2021年修改之前的《中华人民共和国土地管理法》实施的， 其中对土地使用权交易及补偿有几个重要的限制：第一，在土地使用权交易主体方面，农村用地变更性质入市，必须通过地方政府征地这个唯一渠道，农村用地的权利人不能与城市用地主体直接议价。所以建设用地市场这时就成了一个双边垄断市场，征地的时候只有地方政府是唯一合法用地主体，卖地的时候地方政府又是唯一合法出让地的主体。当然，当前这个制度已经开始有了一些突破。第二，在土地补偿方面，之前的法律规定了一个补偿上限，即土地补偿、青苗补偿、安置补偿按照土地原用途价值的30倍为上限。举例来说，如果被征农村用地原来一年种两季大田作物收入3000元，那么征地补偿上限为9万元，很多地方的补偿金额甚至还没有达到补偿上限。
在以上制度安排下，失地农民一次性获得征地补偿款之后，城市未来如何发展和他们不再有直接利益关系。也就是说，农村集体并不具有土地用途转换后的工商业开发权利。这些年来，城镇化高速列车启动得快，但是这趟列车就在刚刚启动的时候，许多地方却把农民留在了“站台”上，这是许多地方城镇化进程中城乡收入呈现非平衡增长的根本制度诱因。
土地发展权利的重新配置有助于缩小城乡收入差距
那么，从制度设计上，如何让农村更可持续地共享城市快速发展的红利？地方实践经验表明，土地发展权利的重新配置，是解决问题的关键。这里，以笔者在浙江省温州市龙湾区的深度调研为案例进行解读。
（一）持续缩小城乡收入差距的地方探索
总体来看，龙湾区抓住城市化快速推进的历史契机，以村集体经济为纽带，通过土地权利再界定， 依靠市场将农民带上了城镇化高速发展列车。龙湾区的城镇化率， 按常住人口计算高达91%，但按户籍计算，仅有不到62%的水平，属于城镇化快速推进的典型城郊结合区。龙湾区经济发展有两个特征值得关注：一是城乡收入比值较低。2020年，全区城镇居民人均可支配收入63938元，农村居民人均可支配收入40281元，分别是全国平均水平的1.46倍和2.35倍；其城镇和农村人均可支配收入的比值只有1.59，低于浙江省1.96和全国2.56 的平均水平。二是农村集体经济比较活跃。全区现有5 2 个行政村，但经济合作社却多达96个， 虽然城镇化进程中部分行政村消失但经济合作社予以保留。所有村经营性收入均超50万元，村均集体经济收入高达500万元以上。从这些数据看，可以说龙湾区依靠村集体经济，实现了城乡收入的相对均衡增长。
逻辑上看，当前城乡收入分配格局的形成，一定是城乡不同的收入“ 川流” 不断累积的结果。不同的土地权利界定，以及不同的权利入市制度安排，无疑会带来差异性的收入“川流”。在这里，土地发展权利是创造收入的基础，接入市场体系并利用权利觅价更为关键。龙湾区自身经济基础非常好：有比较现代的市场体系， 陆、海、空交通发达，处在交通枢纽的位置上，可以便利地接入全国乃至全球市场体系。更为关键的是，由于历史原因，龙湾的农户与海外温州人联系依然紧密。只要给农村、农民和农地一个容许其工业和商业发展的权利，他们接入市场体系的制度性交易成本是非常低的。
龙湾区自2 0 1 5 年开始启动新一轮城中村改造后，拆迁村的数量高达4 4 个， 接近总村数的50%。对龙湾区来说，“50%村被拆迁”，既是压力，更是用好城市化红利、缩小城乡差距的历史契机。一方面，大规模拆迁和城中村改造，重构了村集体经济发展的市场环境，是重新思考如何将村集体经济纳入更高水平的“市场化”中去的好时机；另一方面，大规模拆迁和城中村改造，改变了村集体经济发展的权利基础，也是重新厘定村集体经济的自主发展权利的好机会。
（二）对土地发展权利重新配置的主要做法
龙湾区把传统上集中于上一级地方政府的土地发展权利，重新配置给了农村集体经济组织，为村集体“还权赋能”，不断壮大村集体经济，构建了农民收入持续增长的“蓄水池”。其主要的做法是：
一是“赋权”。在城中村改造村和农村集体资产补偿安置中，赋予农村集体经济组织土地工商业开发权。这种做法，事实上把原来由上一级政府掌握的土地发展权利， 重新赋予农村集体经济组织。目前，对于“到底谁有权利把农用地转为建设用地，以及这个地增值收益到底该怎么分配”的问题，学术上和实践中并没有定论。一些地区的实践是，土地补偿款给农户个体，增值收益多数归地方政府。而龙湾区的实践是，把一部分土地工商业发展的权利也界定给农村集体，让其共享城镇化发展的红利。一方面，龙湾区给所有44个被拆的村都配置了3500米左右的商业楼和办公楼，其中商业楼可以出租或者建商贸物流场地、停车场等来获得收益。另一方面，征用农村用地按照不同地段给予不同的安置用地指标，在符合城市规划的前提下，安置用地指标可以用于发展二产和三产。以上做法无疑都是把农村集体带入城镇化发展增值的共享路径中。
二是“让权”。将部分被征土地的商业开发权让权给集体经济比较薄弱和项目匮乏的村，将创造未来潜在收入的权利向以上村定向出让。龙区区政府选择将黄金商铺拿出来出让，这些黄金商铺本可以按照市场化机制拍卖从而“价高者得”，但是龙湾区选择将商铺优先出售给集体经济非常薄弱和项目比较匮乏的村，并通过“一事一议” 商定优惠价格。这种做法，为进一步缩小村集体经济之间的收入差距，奠定了基础。
三是“强权”。政策上鼓励村集体联合发展，依靠项目带动促进增收。村集体虽然被赋予土地工商业发展权利，但是由于分配到的用地指标规模有限，一个村社可能单独用不好这些二产或三产用地指标，但联合起来就可能产生规模效应。比如，龙湾区其中13个行政村利用土地征收过程中的第二产业返回指标，联合开发了温州首家小微创业园，吸引150多家企业入驻， 全年租金收入超过2800万元，而目前参与项目村的村均总收入高达660万元。
四是“扩权”。借用外部市场力量，扩大村集体被赋予的土地发展权利。之所以能做到“扩权”，是因为在资本市场中，权利本身就有市价。比如，一商业综合体的开发，就是通过村集体的商业开发权撬动了海外投资。投资过亿的这个项目，双方约定由村集体投资7200万，但村集体当时并没有足够的初始资本投入，于是选择用商业开发权进行合作，跟投资方在合同中明确村集体拟投7200 万，但资金由合作企业垫付，再从未来的收益中再逐年归还，项目年租金和分红达500多万元。这种灵活合作的方式，有效提升了村级产业发展的能力。
通过“还权赋能”，采取一系列赋权、让权、强权、扩权的方式，有效地保障了农村集体享受城市发展红利的权利，实现了村级集体经济高速增长和高质量发展。数据显示，龙湾区的以上做法取得了较好的成效。第一，全区农村集体经济总收入从2016年的2.5亿元增长到2019年的4.71亿元，年均增长23.5%。第二，2016至2019年，农村集体经济总收入超过100万元村数量，从73个增加到86个；总收入超过500万元的村数量从12个增加到26个，总收入超过1000万的村数量从1个增长到13个。
缩小城乡收入差距的地方经验与政策启示
作为一个快速城镇化进程中的城乡结合区域，龙湾区用好政府和市场“两只手”，在缩小城乡收入差距、壮大农村集体经济、创造农民收入持续增长的“蓄水池”等方面的许多做法，初步探索出了一些可复制、可推广的经验。总体来看，其主要经验是：抓住城市化快速推进的历史契机，让乡村共享城市化发展红利。通过保障和强化村集体经济发展权，把传统上集中于上级政府的村集体经济发展权，“还权”给村集体经济组织，为集体财产权利市场化“赋能”，将村集体经济带入“依靠市场、自我造血”的良性发展轨道。龙湾区的发展历程， 对缩小城乡收入差距，有效推动当下实施的乡村振兴战略落地，有着重要的政策启示。
保障村集体土地发展权利是缩小城乡收入差距的制度关键。乡村振兴战略的实施、乡村治理体系的完善、乡村公共服务设施的建设，都要有经济基础支撑。只有壮大村集体经济，促进集体资产收益，才能走出了私人产权下由于“搭便车”而使得公共产品难以提供的困境。当前，我国许多地区仍处在快速城镇化进程中，农村集体通过引入工商资本，保留住主动发展工业和开展商业的权利，才能为创造可持续的收入提供制度基础。拥有相对独立的发展权，对振兴和繁荣乡村的意义重大，这已成为农村集体资产形成和资本积累、缩小城乡收入差距最核心的内容。
实施乡村振兴战略，应探索以农村级集体经济为核心载体、推动实现城乡共同富裕的新路径。有学者认为，农村要想实现振兴，就非要改掉集体所有制不可，显然这看法是与现实经验不符的。无论从有效率的产权制度理论看， 还是从地方实践看，在不改变产权集体所有属性的前提下，给予它们充分的发展权利，鼓励和允许工业商业资本下乡带动农村发展，仍不失为一条可取的路径。同时，地方实践还表明，实施乡村振兴战略要跳出“乡村振兴就要政府主导整村拆建”的思维窠臼，也要逐步丢掉政府对乡村产业发展的“父爱主义”和“婆婆式”监管， 更广泛地赋予农村集体对农村土地、资金等各种生产要素工业化、商业化的使用权利。以农为本固然重要，也应认识到“工商皆本”的客观理性。一言以蔽之，还权于民，才能造福于民。【本文为国家社科基金一般项目“适应高质量发展的地方政府竞争机制优化研究”（项目批准号：21BJL0 3 3 ） 阶段性研究成果】
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所/中共中央党校（国家行政学院）经济学部