王伟进 黄 金
提高社会治理现代化水平，重点在基层，难点也在基层。公众参与不足是当前我国基层治理的重要短板之一。国家“十四五” 规划提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。提升公众参与意愿与能力， 拓展公众参与渠道，提高公众参与效能，是推动基层治理现代化的关键。
引导公众参与基层治理的实践创新
随着社会治理重心下移，近年各地结合基层党建、基层群众自治、基层协商民主、村规民约再造、基层矛盾调解等工作，形成了大量有效提升公众参与基层治理水平和效能的实践创新，值得总结和借鉴。
（一）引导广泛开展公众议事说事监事类实践。基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一， 公众议事说事是近年最具活力的基层群众自治创新之一，是公众参与基层治理的重要形式。以浙江省为例，湖州安吉的“两山议事会”致力于让村里大小事由村民决定，诸暨的“村级监察议事会”推动形成了“村民监督村事，干部清爽干事”的局面，桐乡“三治融合”的一项重要举措是真正落实让村民自己来评判村里事务，宁波象山的“村民说事”轻松化解了大量基层矛盾纠纷。这些公众议事说事监事类的基层治理创新，有效提升了公众尤其是村民参与基层治理的意识与能力，普遍取得了明显成效。
（二）依托村规民约再造培育公众自治意识。村规民约是公众自己协商制定、进行自我约束的基层治理规范，是调动群众参与基层治理的重要载体。提高村规民约合法性、时代性与约束力是村规民约有效发挥作用的关键，四川省就此探索出了村规民约“三上三下”工作法，要求制定村规民约须征求县、乡及法律机构的意见，以强化权威性；要求制定村规民约时与村民、村民代表、村民委员会成员充分沟通，最大程度凝聚共识。当前村规民约类治理实践普遍存在只管村民不管干部的问题，公信力和作用有限，对此四川省强调村规民约对村民和村民委员会的“双向约束”， 大大增强了村规民约的社会认可度与执行力，提高了基层群众自治的质量和效率，培育了公众参与治理的意识与素养。
（三）政治协商机构面向基层开展协商民主。民主协商是我国社会治理体系的重要举措，具有鲜明的时代特征与本土色彩。在实践过程中，浙江省政协自2018年起在杭州、宁波等地县级政协试点建设“请你来协商”平台，促进政协协商与基层协商相结合并在全省推广，收效明显。湖南省政协线上依托政协云平台，发展“微协商”“微提案”“微监督”“微服务”，线下则引导委员将工作室建到乡村、社区和企事业单位，将政协工作向社情民意集中、问题矛盾集中、治理任务集中的基层延伸。各地因地制宜，培育出了民主协商对话会、“村务民主协商监督月例会”、“乡镇政协联工委+一村（社区）一政协联络员”等创新机制，引导公众协商解决了大量村务大事、要事和难事。
（四）将人民调解打造成促进公众参与的重要渠道。人民调解是我国化解人民内部矛盾的重要经验，是大调解的重要组成部分，具有鲜明的中国特色和人民参与特征。以山东省为例，山东省大力加强人民调解的制度建设， 建立专职人民调解员组织网络，明确调解员任务职责，强化管理培训，推动人民调解职业化、专业化、规范化发展，形成了覆盖市（区、县）、乡镇（街道）、村庄（社区）、行业企业等各个层次的人民调解委员会组织网络。随着人民调解组织网络的健全、调解员素质的提高，人民调解服务也从婚姻家庭、邻里纠纷、损害赔偿等领域不断拓展，在物业管理、劳动争议、环境污染、知识产权、医疗健康、旅游消费、保险金融等方面发挥重要作用。
公众参与基层治理存在四方面困难
从各地实践来看，目前我国公众参与基层治理在基本制度、机制、载体、意愿和能力上还存在一系列困境和不足。
（一）基层群众自治制度落实不够
一是基层政府及其有关部门干预较多，群众自治组织自治权得不到充分发挥和行使。部分基层单位和基层干部在加强基层治理、化解矛盾纠纷工作中，没有很好厘清政府管理与群众自治关系，突出表现为政府干预太多、基层群众自治组织行政化、群众参与不够。
二是基层群众自治程序落实不规范和走样。在选举环节，基层群众自治组织换届选举中依然存在一些拉票、贿选、代填与乱填选票等现象，部分选举程序违法、不到位。在决策环节，群众自治组织决策不够民主、不够科学、不够合规，甚至存在与民争利、侵犯群众合法权益的现象。在信息公开环节，村（居）务公开不及时、不明确、不具体、不齐全、不真实、不规范，甚至不公开等现象还不少。
（二）基层民主协商机制不完善不规范
一是基层民主协商机制有待完善。根据我国政协有关规定，县级政协是政协体系的最基层机构，乡镇联工委、街道政协联络处是派出机构，目前缺乏赋予乡镇、街道政协组织职能的规范性文件，导致基层对推进政协工作向基层延伸普遍存在认识不到位、工作没底气、履职没保障、工作程序不统一、工作开展不平衡的问题，基层政协探索出来的有效工作经验也无法向更大范围推广。具体表现为，乡镇（街道）和社区层面，政协组织机构名称和级别不统一，工作人员和经费保障不到位，信息化建设程度不高， 协商平台向不同行业的延伸拓展不够，接触到的社情民意有盲区，委员推进工作过程中协调难度较大。
二是基层民主协商的规范化程度不高。确立的协商议题有的较为笼统、不够具体，导致协商难以聚焦、流于空泛。协商信息公开有的走过场，公示范围与工作要求存在差距，公示地点隐蔽、可及性差， 不便于公众全面了解情况。协商议事程序和规则不规范，经常出现场面失序失控，影响协商效果。缺乏充分的资金保障，协商议事结果无法有效转化为决策。在涉复杂议题的协商过程中，普遍存在议而不决、决而不行、行而无果的情况。
（三）公众参与主体与载体不够多元
从公众参与的实际人员构成来看，街道、社区等层面的积极参与者主要是老年人、党员，而青年人、流动人口等则参与积极性不高。从参与载体来看，我国缺乏对企业、社会组织等社会力量参与社会治理的明确规定与界定，业委会、社区社会组织的法律公信力和权限有限，公众依托这些组织参与的机制尚未建立，公众参与的载体不够多元。从参与平台来看，当前数字技术正深刻重塑着治理的各个环节，但数字鸿沟的存在使得中西部地区、农村地区依托数字技术动员公众参与的能力有限，智能化参与平台与工具发展不足。
（四）公众参与的意愿和能力有待提升
一是公众参与基层治理的意识不强。部分公众的共同体意识、自治意识薄弱，等靠要思想比较严重，缺乏参与社会治理的积极性。一些地方政府对公共服务与公共管理事务大包大揽，过多介入基层群众自治、社会自我调节领域，导致公众习惯依赖政府，缺乏责任意识。一些社区自治组织担心群众言辞激烈、不能理性平和沟通，也缺乏邀请各种代表（委员）、群众参与协商的意识，民主协商氛围不浓。
二是公众参与议事协商的能力不高。当前，我国基层公众参与议事协商过程中，一些群众由于缺乏足够的沟通能力和知识，不能很好地掌握和运用沟通技巧，在议事协商中，不愿谈、不敢谈、不会谈的现象普遍，议事跑题、超时、情绪化、缺乏逻辑等现象突出，甚至出现一些破坏会场纪律、谩骂乃至打架斗殴等不文明现象，严重制约了公众议事协商的效果，提高理性沟通能力成为当务之急。
促进公众参与基层治理的对策建议
为充分激发基层治理活力，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，未来一段时期应重点解决公众参与存在的难点堵点问题，多措并举提升公众参与水平。
（一）着力落实和创新基层群众自治制度
明晰城乡社区权力并加强监督。将村（居）级权力按照“三资”（资金、资产、资源）管理、工程项目、物资采购、公共服务、组织人事、“三务”（党务、村居务、财务）公开等进行分类，制定权力清单，实行“清单化”“流程化”管理，形成一项工作、一张图表、一次告知制度。每月召开一次村（居）务民主监督月例会，由社区“两委”、监督委员会成员、居民小组长、居民代表参加，通报上月惠民政策落实、财务收支、公益事业推进、综治信访等工作情况， 提出工作建议，会后张榜公示。
畅通基层民意。积极推广民主恳谈会、屋场恳谈会等经验，由基层干部包片负责，定期在村（社区）、村组（小区）召开恳谈会，面对面答疑解惑、听取意见、解决问题，推动民意在群众家门口听取、矛盾在群众家门口化解、难题在群众家门口解决。恳谈会可不拘形式、不限时间、不定调子、不限内容，不要打板子、扣帽子、搞秋后算账。原汁原味整理群众提出的意见建议和问题，做到政策问题现场释惑解答好、急难问题现场办公解决好、复杂问题现场交办处理好。
（二）深入推进基层民主协商与政协协商相融合
加强基层政协工作的顶层设计。积极总结湖南等地实践做法， 出台关于加强基层政协协商的专项意见和配套实施办法，建立政协工作向基层协商民主延伸的体制机制，提高党委政府重视程度，让基层政协工作更有底气、更有保障。加大基层政协机构建设力度，规范乡镇（街道）政协委员联络机构名称与职级设置，加强经费、人员保障，明确乡镇（街道）政协机构职能与职责范围，在村（居）层面发展政协联络员，把政协履职触角延伸到最基层。利用好现有乡镇、村（居）两级综合服务平台，设立协商议事室、委员工作室等，推广民主协商对话会、屋场会、协商议事会议、小区论坛等协商平台。
推动基层协商民主实践的标准化。一是推动协商议事议题确定标准化。鼓励通过民主协商议事会、网络互动平台等收集相关协商议题，形成协商议事清单，围绕社区自治章程、居民公约、小区整治改造、物业管理、社区治安、环境卫生、社区服务等基本民生问题展开民主协商。二是推动协商主体确定标准化。根据依法、属地、利益相关的原则确定参与协商的对象，保证参与主体的多元性。三是推动协商程序标准化。引入议题确定、协商议事、公开公示、执行监督、评估反馈等环节，落实基层政协成果运用的保障机制，加强基层民主协商的严肃性。
加强基层政协委员队伍与协商引导能力建设。严把基层政协委员、政协联络员选任质量关，充分吸收有热心、有较强参政议政能力与民主协商能力的社区工作者、志愿者、专业社会工作者加入。建立协商意见和办理结果双向反馈机制，将协商开展情况、主要意见和建议等，选择适当的形式、途径和程序，报送党委政府和相关部门， 让公众感受到参与的成效。积极引导公众将协商成果以村规民约和居民公约、会议决议等形式固定下来，督促村（居）“两委”及时组织实施，并将落实情况在规定期限内通过村（居）务公开栏公开。探索建立协商质量评估机制，提升政协协商引导公众参与的满意度。
（三）大力发展基层社会组织和志愿者
加大社会组织支持力度，便利公众通过社会组织参与基层治理。进一步深化“放管服”改革，简化社会组织审批和备案环节，适度降低面向基层、面向城乡社区、面向民生、面向社会治理的社会组织准入门槛。加大政府购买社会组织服务力度，重点向城乡社区公共服务、公益慈善、社区治理、城市管理、治安管理、应急管理等领域倾斜，依托社会组织资源动员、灵活对接优势，便利公众参与基层治理中来。
发挥社会组织在基层民主协商、矛盾调处中的积极作用。将社会组织视为重要基层民主协商主体，明确社会组织在民主协商中的角色定位，邀请参加基层民主协商活动。发挥群众代表作用，提升社会组织引导公众参与社会治理的针对性和有效性。在行政调解任务较重的领域，加强行业性人民调解组织建设，加强行业自律，发挥人民团体、行业协商会等在引导公众自我化解矛盾纠纷中的作用。
（四）更好发挥现代信息技术支撑作用
建设面向基层的智慧代表（委员）平台。充分运用微信、App等数字化形式建设“智慧党建”“智慧人大”“智慧政协”，大力开展面向基层的“微建议”“微提案”“微协商”“微监督”“微服务”，搭建民意反映、公众参与的快捷通道，拓展基层群众参与的渠道。
建设便捷线上参与的智慧社区。建设“互联网+政务”平台，实现“一村（居）一微信群”，推动村（居）务在线办理、线上公开，村（居）民可以通过手机App查询社区财务收支、惠民资金发放、个人业务办理等事项。完善掌上社区议事决策平台，制定业主决策电子投票规则，规范业主决策电子投票行为， 维护业主合法权益，为基层民主协商打下良好基础。对已有促进公众参与和自治的公共服务与社会治理平台进行整合，充分发挥网络平台、网络社会组织、网络群体作用，推动线上参与和线下参与相结合，扩大公众参与覆盖面。
（五）提高公众参与意识与能力
加强社区文化建设，增强公众社会治理共同体意识。积极开展邻里宴、邻里节、社区活动日等丰富多彩的活动，发展特色的社区文化，提高群众的社区归属感，引导参与社区治理。开展最美志愿者、最美家庭、最美居民评选活动，推广积分制，加强诚信体系建设，创新公众参与激励机制。以村规民约再造为抓手，鼓励公众参与到村规民约的制定、执行、监督过程中来，将公众共同关注的问题、普遍认同的建议纳入其中，激发公众主动参与社区治理的意识。
充分发挥专业社会工作作用， 提升公众参与能力。通过政府购买专业社会工作机构和社会工作者服务，以社区民生项目和公益活动等为依托，指导公众运用专业技巧和方法更好地参与社区事务。注重对社区积极分子的培育，重点加强协商议事组织能力、冲突处置能力培养，充分发挥网格长、党小组长、楼栋长、党员、退休干部、热心人士的积极作用，引导公众有序表达诉求、为问题解决贡献智慧。
作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所