宋立根 丁卓霖
从制度经济学角度分析，制度创新是提高效益的关键，同样公共服务实施标准改革也是提高公共服务质量的关键所在。经国务院批复同意，国家发展改革委联合20个部门印发了《国家基本公共服务标准（2021年版）》明确了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障等服务项目的服务对象、服务内容、服务标准、支出责任以及牵头负责部门，是政府履行公共服务职责和人民享有相应权利的依据。
公共服务的基本定义
公共服务，是指由政府提供的教育、文化、医疗、养老、体育、社会救助等具有公共产品特征的服务。国家基本公共服务目录列举的9个方面：优孕、优生服务、儿童健康服务、儿童关爱服务；学前教育助学服务、义务教育服务、普通高中助学服务、中等职业教育助学服务；就业创业服务、工伤失业保险服务；公共卫生服务、医疗保险服务、计划生育扶助服务； 养老助老服务、养老保险服务；公租房服务、住房改造服务；社会救助服务、公共法律服务、扶残助残服务；优军优抚服务；公共文化服务、公共体育服务，其基本特征就是政府向特定对象公民提供的基本公共服务的具体责任描述。政府提供基本公共服务的公共特性决定了其维护社会公共利益，解决社会公共问题，并为社会提供公共服务的一般功能。
公共服务概念的主要含义：
从投入产出不同形式的角度来定义。公共服务从投入的形式来看， 主要是政府财政支出责任，有限项目由个人适当付费；从产出的形式来看，可分为公共产品和公共服务两种。如道路、路灯等，称之为公共产品；如教育、文化、医疗、养老、救助等，则称之为公共服务。
从公共产品理论外部性的角度来定义。经济学中给出的定义： “公共产品是指这样一种商品，将该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享（萨缪尔森《微观经济学》机械工业出版社1998年版）。”如经济学家经常用来举证的“国防”和“灯塔”。然而， 在现实生活中，纯公共产品并不多， 更为普遍的是介于公共产品和私人产品之间的混合产品，或称之为准公共产品与公共服务。
从公共管理的角度来定义。在公共管理中公共服务是所有涉及为公众利益服务的公共事务。这些公共服务由各级政府以各种方式进行管理。如基础教育、卫生防疫等都属于公共服务范畴。
从广义上使用的公共服务角度来定义。不仅包括提供公共产品， 而且也包括公共服务管理、监管、调节等多个方面，是一个“大公共服务”泛化的概念。
从比较严格意义上表达的公共服务，指政府向社会成员提供公共产品，一般指公共使用或消费的物品或服务，具有三个特点：一是消费效用的不可分割性；二是消费的非竞争性；三是消费的非排他性。政府向全社会提供的公共服务，所有使用者不论是否付费或付出多少都可从中受益，即具有共享性；以及一部分人的使用，无法排除其他人使用，即具有非排他性。公共产品和公共服务的上述特征，决定了私人部门一定程度上缺乏主动提供的动力，市场往往也不能取得令人满意的效果，因而需要由政府来组织提供公共服务。政府提供公共服务，可以有多种形式来实现。公共服务通常由法律授权的政府组织、非营利组织和企业承担，政府是责无旁贷的公共服务提供主体。除了政府直接提供外，还可以采取政府付费方式委托由私人部门提供。
制定公共服务实施标准并推进落地
随着我国经济社会的发展，公众对公共服务的需求不断增加，对政府公共服务的相关要求也越来越高。如何适应这种新趋势，推进公共服务创新，为公众提供更公正、更快捷、更有质量的公共服务， 制定国家基本公共服务标准非常必要，也是现代政府的基本职责。《国家基本公共服务标准（2021年版）》通知提出要求：地方政府抓紧制定实施标准；严格界定主要范围；有效落实支出责任；着力强化能力保障；全面推进公开共享；切实强化责任担当。为了推进公共服务实施标准的制定与落地，提出如下参考建议。
（一）确定地方政府公共服务执行实施标准机构名单。公共服务制度创新要遵循公平、有效和充分的原则。政府在公共服务方面的作用，主要是根据财政支出责任划分直接提供，以便保证公共服务项目的提供执行到位。要改变在城乡之间和不同阶层之间公共服务分配方面的不公平现象，必须逐步提高社会救助、社会保险和社会福利的覆盖率，为农民和城市弱势群体提供基本的医疗、教育、就业、养老等方面的公共服务。按照建立服务型政府、公共服务与经济社会相协调的基本要求，从监管、付费和直接提供三个方面，界定地方政府应承担的公共服务职能，确定公共服务执行实施标准机构名单，并明确哪些公共服务实施标准执行机构由政府付费直接提供、哪些公共服务实施标准执行机构由社会提供资源， 采取委托提供方式落地。
（二）创新公共服务提供机制。与建立公共服务型政府相关联，需要创新一系列公共服务体制机制。要同时强化政府和市场两个方面的作用。目前，在地方公共服务领域，政府和市场的作用都没有充分发挥出来。一是要不断扩大公共服务项目的覆盖范围，以满足人民群众不断增长的多方面的物质和精神需求。二是要不断扩大公共服务不同群体的覆盖范围，满足不同职业、不同年龄人群的公共服务需求。三是要不断扩大公共服务区域的覆盖范围。特别要抓紧制定地方公共服务的实施标准，具体实施标准要与国家基本公共服务标准和行业标准规范充分衔接，保证最低收入人群能够获得最基本的公共服务。同时“进行财政承受能力评估，确保内容无缺项、人群全覆盖、标准不攀高、财力有保障、服务可持续”。应由政府付费的公共服务项目，要调整财政支出比例和结构，逐步提高政府付费比例。创新公共服务机制，完善公共服务实施标准内容的关键在于以下方面：
1.推进公共服务观念的创新。建设公共服务型政府的观念，是推进公共服务实施标准创新的前提。要推进公共服务观念的创新，必须强化政府在公共服务方面的职能和责任。随着我国经济社会的发展， 公众对健康舒适的生活环境、便利完善的基础设施、丰富多彩的文化教育，以及个性发展等有了许多新的服务需求。要求政府必须积极回应公众不断增长的公共服务需求， 大力推进公共服务提供方式创新，切实履行好政府职责，促进经济发展和社会全面进步。要对照《国家基本公共服务标准（2021年版）》：“认真查缺补漏，进一步细化充实本地区的相关服务标准和服务流程，确保国家标准落地落实。已有国家统一标准的基本公共服务项目，各地区要按照不低于国家标准执行，对于暂无国家统一标准的服务项目，各地要按照国家有关要求和本地区实际情况明确相关标准，纳入本地区具体实施标准”。解决公共服务提供质量的关键在于抓住当前我国最迫切需要解决的9个方面、22大类、80个公共服务项目，重新配置政府资源， 合理调动社会资源，既要优化政府财政投入，又要提高全社会配置资源效率。
2.引入市场机制。在公共服务的提供过程中，要引入市场机制。以市场竞争为主导来解决地方政府公共服务的提供，才是解决公共服务短缺的关键之举。通过政府机构改革和行政审批制度改革，加快推进政事分开、事企分开、管办分离、优化布局结构，完善制度机制，强化公益属性，提高治理效能，促进新时代公益事业平衡高质量发展，强化地方政府的公共服务职能。要对照《国家基本公共服务标准（2021年版）》对“城镇棚户区住房改造的服务对象：棚户区居民。提供实物安置或货币补偿。由地方人民政府负责，引导社会资金投入，省级人民政府给予资金支持，中央给予资金补助”。采用公开招投标、合同承租等方式，引入市场竞争机制，不断提高公共服务的质量和效率；鼓励社会组织和民间力量参与公共服务的提供，以政府为主导、逐步形成各种社会主体共同参与的公共服务格局。通过提升公共服务提供的有效性衡量，引入竞争机制，从可供选择的公共服务提供者中，决定谁是最适合的公共服务提供的合同承包商。在公共服务的提供者之间展开竞争，把管理权从政府转移到社区，或授权给公众。要让服务的对象有选择权， 积极采用参与式管理。政府公共服务部门更重要的工作不是简单地提供服务，而是向多种服务者提供催化剂，使之行动起来解决社区存在的关键性问题。所以在公共服务的提供过程中引入竞争机制，由公众来参与选择公共服务提供者，以市场机制运作为主导，必然会推动公共服务提供质量的优化升级。不断提高公共服务的质量和效率；鼓励社会组织和民间力量参与公共服务的提供，以政府为主导、逐步形成各种社会主体共同参与的公共服务资源配置格局。
3.有效落实财政支出责任，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。国家发改委印发的《国家基本公共服务标准（2021 年版）》（发改社会〔2021〕443 号）通知明确：“地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排经费，相关收支缺口除部分资本性支出通过依法发行地方政府债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。中央与地方共同财政事权主要实行中央与地方按比例分担，具体支出责任随分领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革情况予以相应调整。各地财政要加强基本公共服务资金预算管理，完整、规范、合理编制基本公共服务项目预算，保障基本公共服务资金的及时下达和拨付，推动建立可持续的投入保障长效机制并平稳运行”这是公共服务落地创新的核心内容。要根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化。对一些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放。通过委托服务、管理承包、特许经营、公共部门与民营企业或民间组织开展合作等多种形式，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务实施标准的落地。
4.建立激励与约束机制。要执行好公共服务实施标准，必须赋予提供公共服务部门足够的动力。一是规范付费机制。通过政府间转移支付为基层提供公共服务财力保证；赋予基层公共服务部门更大的管理自主权。“合理规划建设各类基本公共服务设施，加快补齐基本公共服务短板，不断提高基本公共服务的可及性和便利性。按照确定的服务项目和服务标准，确保相关经费足额拨付到位，配齐相关服务人员，保障服务机构的有效运转，鼓励将适合通过政府购买方式提供的基本公共服务事项纳入政府购买服务指导性目录”。二是规范精神激励。促使基层公共服务提供者为公民服务的价值观受到肯定和倡导。“加强基层人才队伍建设， 完善人才激励政策，着力培养一支数量充足、结构合理、素质优良的基本公共服务人员队伍”。三是规范约束机制。完善市场行为约束和政府行为约束。在市场行为约束方面，明确公众参与的选择权，避免公共服务提供过程中产生的矛盾；降低信息不对称程度，增强公众知情权，避免信息流失产生的矛盾；健全服务质量标准评价体系，避免公共服务提供过程中质量降低产生的矛盾。在政府行为约束方面，解决政企不分，避免政府管辖的公共服务部门既是公共服务提供者，又是相关政策的制定者和监督者，导致监督机制缺失。
5.建立需求表达机制。《国家基本公共服务标准（2021年版）》明确：“要充分利用政府公报、政府网站、新媒体平台等，及时公开各项基本公共服务标准，畅通意见建议反馈渠道，方便群众获取信息、参与标准监督实施、维护自身权益。委托第三方开展基本公共服务社会满意度调查，加强基本公共服务标准实施效果反馈，及时妥善回应社会关切，自觉接受群众和社会监督”。政府提供的公共服务是否符合广大公众的实际需求，是衡量公共服务提供有效性的标准。地方政府公共服务实施标准的制定， 需要不断完善公共服务投资决策程序，由“自上而下”向“自下而上”逐步转变，形成体现广大公众对公共服务需求意愿和服务质量反馈的表达机制。
（三）切实强化地方政府在提供公共服务的责任担当。“公共服务支出情况已作为各地高质量发展的重要衡量指标。各地人民政府要将基本公共服务标准实施作为民生保障的重点任务，开展基本公共服务达标行动，尽力而为、量力而行，切实保障人民群众的基本公共服务权益”。地方政府在提供公共服务方面的责任主要有三个方面：一是直接提供企业和民间机构不能或不愿提供的公共服务，要制定实施标准，由政府公共服务部门安排事业单位直接提供。二是动员委托民营企业、民间机构参与公共服务提供，并明确其执行实施标准的行为责任；三是对公共服务生产和供给进行有效监管。公共服务实施标准能否有效执行，在很大程度上取决于健全的监管体系，公共服务质量的监管并非易事。强化对公共服务项目的监管，公共服务项目涉及范围广、影响大，无论是由公共部门、民营企业还是民间机构提供，都需要政府依法进行严格的监管，要大力推进公共服务项目落地的法制化、制度化，全面提高政府公共服务项目管理的科学化水平。除“各地发展改革委要牵头会同相关行业主管部门，统筹做好本地区基本公共服务标准落实工作，组织实施情况的联合检查和效果评估， 加强实施监测预警，重大情况及时报告”外，要履行好其监督管理责任，政府必须排除四大体制性障碍。一要排除国有为主的思想观念障碍，凡是可以由非公有制经济发挥作用的公共服务领域，均可以由其参与提供；二要消除法律政策障碍，全面清理和修订相关法律法规、政策规章，为非公有制经济平等进入公共服务领域创造条件；三要排除政府监督管理障碍，政府只对服务范围、服务方式、实施标准、服务质量和价格等方面进行监管；四要排除提供主体的行为障碍，积极鼓励、支持和引导公有制经济主体积极进入公共服务领域配置资源。
完善地方政府公共服务实施标准评价体系
公共服务实施标准的评价，是测评以地方政府为代表的公共部门提供公共服务质量的重要内容。公共服务实施标准评价的价值取向， 是对提供公共服务评价对象执行实施标准行为目的及其合理性的价值选择。
（一）公共服务特定价值取向。在执行公共服务实施标准过程中，按照《国家基本公共服务标准（2021年版）》的特定价值取向指导下确定评价体系，对公共服务实施标准评价而言，运用特定的评价体系去评价具体的公共服务提供者，将产生以特定价值取向为评价标准的具体评价结果。特定价值取向不同，评价的结果亦不同。因此，是否具有全面合理的公共服务特定价值取向，是形成有效落地公共服务实施标准的评价体系及其评价结果的基本前提。公共服务评价中的价值取向，存在于公共服务实施标准执行评价的不同侧面，集中表现为两个方面：一是在公共服务实施标准执行评价内容上的价值取向，是否具有公共性、服务性、责任性、回应性、公开性等品格；关注的焦点是公共服务提供方对需方所提供的服务质量与效能，是否达到公共服务实施标准。二是公共服务评价指标体系作为测评工具的价值取向体现，关注的焦点是公共服务实施标准特定对象作为评价测评方，确定的指标怎样才能做到全面合理有效果。
（二）明确公共服务实施标准评价指标。公共服务评价指标作为测评工具，在评价公共服务活动中必须按照《国家基本公共服务标准（2021年版）》确定的特定价值取向进行。按照国家政策和以事定费原则，改革和完善财政支持方式， 明确相应经费保障方式和标准。确定的评价指标必须具有切合实际的有效性：例如：
1.义务教育阶段免除学杂费项目的服务对象：即义务教育学生。
2.服务内容：免除义务教育学生学杂费。
3.特定价值取向：国家对义务教育阶段公办学校公用经费予以保障，对符合条件的民办学校公用经费给予补助。
4.国家基本公共服务标准：义务教育阶段生均公用经费基准定额为小学650元，初中850元；寄宿制学校公用经费按寄宿生数年生均增加200元；农村地区不足100人的规模较小学校按100人计算。
5.核定公用经费：特殊教育学校和随班就读残疾学生按每生每年 6000 元标准补助公用经费。
6.财政支出责任：按照《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》执行。
以上是国家基本公共服务标准内容，需要地方政府在制定具体实施标准的基础上，明确制定评价指标。美国公共行政学创始人伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在《行政学之研究》中认为，政府公共服务绩效评价关注的焦点都是有效性，即“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”。具体的绩效是围绕公共服务的经济性、效率、效能展开。评价政府公共服务绩效的价值维度由表达有效性的效率、效果、一致性和成本与收益构成。“有效性”评价指标，强调系统性，从技术操作上协调好有效性与提升效率有机结合是关键所在。建议探索建立公共服务清单评价制度，梳理直接面向社会提供的公共服务事项，按照国家基本公共服务标准以事定费原则，完善财政支出责任，明确服务事项名称、服务方式、服务标准、服务地点、办结时限等，精简办理环节， 再造服务流程，压缩办结时限，最大限度方便公众。
完善地方政府公共服务实施标准配套政策
（一）完善管理体制配套政策。一是建立规范的法人确认制度。无论是政府公办机构还是非营利组织、企业，从组织学的角度来讲，都是不同性质的法人组织。根据经营目的不同，明确各种机构性质的差异。为了确保公共服务统一的实施标准，甄别各类执行公共服务实施标准法人的性质，建议由人事编制部门根据国务院《事业单位登记管理条例》，对各种社会经济组织的认定标准进行确认。二是公共服务实施标准事业单位要独立设置，独立核定编制，独立财务管理，成为独立的法人主体。三是优化重组事业单位，科学配置事业编制资源。清理行政、事业单位混编和混岗问题。清理由于编制的控制，一部分行政单位把一些行政职能转到了事业单位，并向下属的事业单位无偿借用干部。四是建立政事权限清单。推动政府部门从“办事业”向“管行业”转变，落实简政放权、放管结合要求，解决政府部门对事业单位管得过多与监督约束不到位并存问题，理顺政事管办关系。界定政府作为出资人的举办监督职责和事业单位自主运营管理权，以清单方式逐项明确人事管理、收入分配、财务资产、业务运营等方面的权限。
（二）完善产权制度配套政策。针对国有事业单位产权变动多种实现形式的制度创新。事业单位拥有各类国有资产，将通过各种不同的方式，在保障其保值增值的前提下，进行产权制度改革。通过对国有产权的分析，把一部分确定撤销的原事业单位拥有的国有资产转化为国有资金，由政府收回，投资到需要执行公共服务实施标准的其他公共服务领域，实现国有资产从某些撤销事业单位的退出；在特定事业单位改制的过程中，进行股份制改革，将原事业单位占有的国有资产，在改制过程中作为一种国有股权，参与到改制后的事业单位； 一些国有资产也可以转化为国有债权，国家作为债权人，改制后的事业单位经营者作为债务人，建立起债权债务关系。按照权责一致原则，准确界定相应责任，健全制度规范。
（三）完善多元化的投资体制配套政策。除必须由国家举办的公共服务事业单位外，其他各类公共服务都可以由社会力量举办。要建立鼓励多元化投资的制度体系，承担公共服务实施标准执行职责。建立市场准入制度。要建立与行业许可相适应的市场准入制度，在鼓励多元化投资的宗旨下，按照公开、公平、公正的原则确定公共服务实施标准执行者的质量。私人部门获准参与公共服务实施标准之后，对出售、股权、委托、租赁等多种投资形式，要畅通投资渠道。鼓励支持社会力量举办公益事业，探索以公建民营、民办公助、混合所有制、政府和社会资本合作等方式发展公益事业。
（四）完善人事管理制度配套政策。建立规范的人员聘用制度， 根据社会功能、职责任务和工作需要设置方案，核定岗位总量和结构比例，引入竞争机制，建立与市场经济相适应的员工聘用合同制度， 破除干部身份终身制。一是公共服务实施标准提供单位可以根据公共服务发展的需要，自主确定用人标准，用人额度，并到人才市场进行招聘。二是建立员工与单位合同化管理。按照岗位要求聘用员工，与员工建立合同制的劳动关系，确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。三是员工内部竞争上岗。通过竞争上岗的办法，确定每个员工在公共服务实施标准岗位的位置，充分调动员工的积极性。四是妥善安置原单位未聘人员。参考以下几个方面进行制度设计：建立行业或系统人员内部调剂制度，通过自然减员、多出少进方式逐步消化解决；建立人才培训计划和人才后备制度；建立人才流动服务中心托管制度；建立就业指导制度，引导未聘人员的再就业。健全社会保障制度，全面推广养老保险、失业保险、医疗保险等，解决事业单位人员流动、转岗的后顾之忧。
孙中山说：“所谓民生，就是人民的生活、社会的生存、国民的生计、群众的生命”。《国家基本公共服务标准（2 0 2 1年版）》明确的公共服务范围，主要涉及民生的关键问题。就目前而言， 就是要认真解决教育、医疗、就业再就业、社会保障等方面突出的问题。我国是一个资源短缺、人口较多的国家，在城乡二元经济社会结构下，逐步形成了城乡财政体制和城乡公共服务供给机制，如城市完善的基础设施、良好的教育条件和基本医疗保障等，而农村公共服务供给不足，造成城乡之间的公共服务水平差异。农村居民人均获得公共服务低于城镇居民享有的水平。《国家基本公共服务标准（2 0 2 1 年版）》的出台，逐步改变经济发展水平不平衡形成的区域之间财力和公共服务水平的较大差异。基本政策取向从人均财力均等化和公共服务水平均等化出发，建立政府间以一般转移支付为主、专项转移支付为辅的财政转移支付制度，实现纵向财政资源配置的公平，以解决基本公共服务水平均等化存在的各类问题。从考虑各地公共服务支出成本的差异，重新核定政府公共服务实施标准，并作为测定各地标准支出的依据，为适当调整一般性转移支付提供量化参考， 为推动建立可持续投入保障长效机制并平稳运行创造条件。
作者单位：河北省财政厅/燕京理工学院
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