张 文
2020年底，脱贫攻坚任务完成，相对贫困将成为贫困主要表现形式。脱贫攻坚与相对贫困治理虽然对象都是贫困群体，但两者对象范围、目标任务、方法节奏等都不尽相同。脱贫是消除绝对贫困，打的是攻坚战，步调一致“齐步走”。而相对贫困治理是解决缩小差距、改善状况和共治共享的问题，没有“倒计时”，打的是“持久战”。可以说，相对贫困对社会影响程度虽然减轻，但治理难度反而加大了。
建立相对贫困治理长效机制， 由战时状态调整为常规模式，需做到“三个重塑”。一是决策模式重塑，即战略上集中决策、战术上分散决策，统分结合。贫困标准、识别程序、区域选择、政策组合等由国家统一决策；资源调配、责任落实、绩效评价等，由省级或省辖市决策，特别要最大程度调动基层积极性。二是推进机制重塑，更加尊重科学和规律、尊重扶贫对象，更多以法治手段和社会力量抓扶贫， “慢工出细活”，特别要给基层留足操作空间和落实时间。三是职能定位重塑。扶贫工作应从包打天下中解脱，做好“断舍离”，坚持有所为有所不为。建议国家成立扶贫保障总署，地方各级设立民生保障局，专司保障，并从保障群体中找出有发展能力和发展意愿者交有关职能部门帮助解决发展问题。
不论哪个国家、哪个时代、哪种社会制度，只要收入有差距、生活目标取向有差异，就会有相对贫困的低收入人口。治理相对贫困，首先要把低收入人口找出来。国际通行方法主要有两种，一是收支法，二是比例法。我们建议：国家可规定低收入标准和比例，具体范围由各省划定。各省区市根据国家规定，拟订自身标准报国家备案。如按收支法，东部省份可在国家标准上上浮，西部可略低于国家标准。如按比例法，可根据人口密度和经济社会发展程度划定不同比例，东部不超过8%，中部和西部分别不超过10%、15%等等。
2020年后，建议国家不再设贫困县，统称“欠发达地区”。划定欠发达地区大的思路无外乎两种，一是设立贫困乡镇和贫困村，各省设一定比例如15%乡镇、20%村，分别作为贫困乡镇和贫困村。其优点是因范围小而更为精准，与现在将贫困村贫困户作为工作重点衔接，缺点是“双基”建设规划布局制约较大。二是扩大识别单元，以地级市（州、盟、地区，下同）作为欠发达扶持区域。优点是“双基”建设、资源调配、产业布局等较便利，缺点是因范围扩大而精准度降低。我们建议，将两种思路合并，国家统一划定地级市欠发达地区；贫困乡镇由国家规定比例，各省划定后报国家备案，三五年一轮换。这样，扶持单元由脱贫攻坚期贫困县加贫困村的“县村模式”调整为相对贫困期的贫困市加贫困乡镇的“市镇模式”。
乡村振兴背景下，建立相对贫困治理长效机制，政策设计和工作实践应做好“七个进一步强化”。
1.区域发展上进一步强化欠发达地区优先策略。首先，在“起跑线” 上缩小差距。将欠发达地区优先纳入国家和省发展总体规划，在投资、财税、土地、金融、产业、人才、结对协作等各方面加大政策支持。交通、水利、能源、通讯等重大基础设施建设，医疗、养老等基本公共服务以及生态环保，优先布局，补齐“硬件”短板。其次，提供特惠政策。国家和省要制订欠发达地区承接产业转移目录，实行差别化税收政策鼓励转移；该区域重大基础设施建设项目，资本金地方比例尽量降低，项目前期费由中央和省单独列支；公共服务建设项目中央和省补助比例尽量提高；在控制债务比例前提下，允许和鼓励使用专项债券筹集建设资金。再次，调节二次分配。调整完善财政转移支付体系， 增加文教卫等转移支付规模。制订优惠政策，鼓励教育、卫生系统人员到欠发达地区基层任职、挂职。
2.政策导向上进一步强化保障式扶贫。2019年，我国城乡低保对象4316.6万人（城市860.5万、农村3456.1 万），农村特困供养439.3万人，合计4756万人，相当于一个中等国家人口规模。这部分群体，应兜底保障。在此基础上，找出有发展能力和意愿的人，交有关职能部门，帮助创造条件、培养能力、赋予机会。同时深化“三权分置”改革，增加农民财产性和权益性收入方面的保障。
3.组织领导上进一步强化群众主体地位。首先，识别时，贫困对象的申请、评议、审核、监督等交给全体村民，发挥熟人社会知根知底优势，避免漏评、错评、优亲厚友等，降低工作成本，扣好第一粒“扣子”。其次，精准帮扶上，多听贫困群众意见，他们最知道自己需要什么，有孩子读书的选择教育帮扶，有病人的需要医疗帮扶，想发展产业的提供技术帮扶和消费扶贫，改变帮扶上的“大呼隆”和大水漫灌，变“端菜”为“点菜”。再者，扶贫资金项目上，推行国际通行的“参与式扶贫”，把项目的参与权、选择权、决策权、监督权都交给群众，调动其积极性和聪明才智。第四，脱没脱贫也由群众说了算。群众主体应是乡村振兴阶段扶贫的新主张、新特征，也是衡量工作成败、能否经得起实践和历史检验的标志。
4.力量调度上进一步强化社会扶贫作用。首先是提供舞台。扶贫工作也要“对外开放”，将一些政府干不了、干不好、干起来不划算的事交给包括NGO等社会力量。疫情期间湖北红十字会的物资分配问题， 就是深刻的教训。特别要扩大扶贫资金项目开放度，每年发布政府购买服务名录，为社会扶贫提供活动舞台。其次要政策支持。形式可分三种，一是总结比较成熟的做法， 由国家制订社会扶贫产品名录予以肯定和推广。如光彩事业、希望工程、春蕾计划等，还有近年创造的“爱心超市”“农民夜校”等。二是对社会扶贫新业态模式，多观察多包容，如直播带货、消费扶贫专柜专馆等。同时鼓励推广发达国家“食物银行”“时间兑换券”等做法，推动贫困个性需求与社会扶贫资源精准对接。三是落实完善现行政策，如企业公益捐赠税前扣除，制订个人公益捐赠扣税政策等。再者，推动规范管理。制订社会扶贫贡献度星级评价，社会公信度指数、年检考评、网络舆情应急预案等制度，杜绝“郭美美事件”，打造社会扶贫品牌工程。对慈善法中涉及社会扶贫相关内容修订完善，将社会扶贫纳入制度化、规范化轨道。四是加强激励宣传。建立社会扶贫荣誉制度， 对贡献突出的NGO、民营企业和个人，政府定期表彰奖励，弘扬美德， 激发潜力，形成“人人皆可为、愿为、能为”的扶贫大格局。
5.制度设计上进一步强化改革突破的力度。对攻坚期各类政策应调整完善，该续的续，该调的调，该补的补。当前可做的有：“两不愁” 可纳入低保，这是“续”。“三保障一安全”特别是医疗需要做好三“调”。一是拓来源，资金从仅限于参保扩大到更多来源，尤其是利用市场撬动社会力量。如江苏省村级医疗互助制度，通过村民自愿加入、适当投入、政府和村集体补贴、第三方平台管理的“福村宝”模式，探索出了一条利用市场手段、发挥社会力量、织牢防止因病致贫返贫的新路径，值得借鉴。二是促平衡，缩小贫困户与一般农户“悬崖效应”，如医保缴费，除补贴外，贫困群众应承担一定比例；报销差距也应控制在一定幅度（如10%），以杜绝等靠要的贫困依赖。三是重规范，对医疗全程信息化管控，避免小病大治、过度医疗等。“补”就是将体育、文化等内容纳入扶贫开发指标体系。脱贫需要经济提升，更要健康体魄和精神自立。此外，推进“三农”纵深改革，农村集体经营性资产确权到户，全国70亿亩土地和3.4万亿集体资产将是一个重大改革红利。
6.工作重心上进一步强化统筹城乡。“三大差别”中城乡差别程度最深、刚性最强、影响最广，脱贫攻坚以农村作为主战场是合理选择。随着农村脱贫攻坚收官，城镇贫困相对凸现。城镇扶贫的特点，一是采取救济式扶贫方式，即提供城镇低保。二是没有全国统一标准，多数省也没有标准，大多由县一级自订标准。三是工作主体为民政部门及街居单位。而要打破城乡分割壁垒，按城乡融合要求建立城乡一体的扶贫体系。一是“两线并一线”，即在低保线贫困线两线合一基础上，实现识别标准、程序、待遇、管理、退出等全过程有序、逐步统一。二是“两库并一库”，将扶贫建档立卡系统和民政低保数据库合一，建立城乡统一的贫困识别监测体系和数据信息平台。三是“两策并一策”，把脱贫攻坚中行之有效的政策举措、工作机制等运用到城镇扶贫，实现开发式“精准帮扶”。四是“两队并一队”， 将城乡两支扶贫队伍合并，既熟悉城镇扶贫打“巷战”，又熟悉农村扶贫打“硬仗”。
7.国际交往中进一步强化扶贫交流。我国的扶贫先进理念和方法为国际社会所称道，要将精准扶贫、精准脱贫的成功经验向世界推广，讲好中国故事、展示中国力量，为全球减贫提供中国智慧和中国方案。国际社会无论是哪种意识形态国家，对于我国扶贫的成就都是无可争议地给予高度肯定和赞扬。当前国际局势波涛汹涌，唱响“扶贫曲”、高举“扶贫牌”，多利用一些NGO开展扶贫交往，以弹性外交改善拓展国际关系，能极大地增强我国政治影响力。同时，以扶贫作为走进他国民间和文化的桥梁，必将进一步优化和提升我国的国际地位和形象，在国家外交大局中发挥更大作用。
作者单位：安徽省扶贫办
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