王业强
面对城镇化发展不平衡和不充分的矛盾，“十四五”规划建议从空间协调发展的视角对新型城镇化提出了三个方面的新要求：首先是体现了人口（城镇化）——（区域）经济——（国土）空间的整体性、协调性的思维；其次是体现了从全域国土空间上来思考人口与经济的协调发展关系；第三是适应了城镇化新阶段对协调区域经济发展不平衡和对国土空间资源环境保护的现实需求。具体体现了三个层面“协调发展”的要求。
国土空间层面的功能协调
长期以来，城市规模的快速扩张推动城市在空间上不断蔓延， 城市化与农业耕地，以及生态功能区在土地空间上的矛盾冲突越来越大。因此，国家于2011年出台了《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，明确了未来国土空间开发的主要目标和战略格局。“十四五”规划建议提出，要立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，最终形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。
第一，城市化地区要高效集聚经济和人口。2016年，“十三五” 规划提出，要加快城市群建设发展，并列举了18个不同层级的城市群，构成了《全国主体功能区规划》中“两横三纵”城市化战略格局布局区域，集中全国大部分人口和经济总量。随着城镇化的快速推进，经济发展的空间结构发生了深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。“十四五”时期， 要进一步增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，实现城市化地区与农产品主产区、生态功能区的协调发展。
第二，农产品主产区要保护基本农田和生态空间，增强农业生产能力。农产品主产区属于主体功能区中的限制开发区域，其主要功能是提供优质安全农产品、保障国家粮食安全。2017年，国务院印发《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》， 将全国10.58亿亩耕地划进粮食主产功能区和重要农产品生产保护区，以生产粮食等主要农产品为功能。“十四五”时期，则应充分发挥新型城镇化辐射带动作用，引导加工产能向农产品主产区、优势区和物流节点集聚，促进农产品加工业发展。
第三，生态功能区要把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移。生态功能区是在保持流域和区域生态平衡，防止和减轻自然灾害，确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的区域。与以往相比，“十四五”内外环境也将或正在发生巨大变化，对于生态环境治理的要求也在发生重大变化，需要通过城市群的拉动作用提升区域和流域可持续协调发展的能力，推动经济发展和环境保护的协调。
区域经济层面的发展协调
区域经济发展不平衡和部分地区发展不充分，是造成我国地区差距的主要原因。区域协调发展的目的在于各地区要发挥比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，提升优势区域的辐射带动作用。而通过不断升级的基础设施、不断完善的户籍制度、土地和住房制度来吸引人才和承载人口，提升城镇化的质量，实现公共服务的均等化。从长期来看，这些举措有助于我国消费潜力的释放，对经济中长期增长和社会稳定发展具有不可忽视的作用，能够显著提升经济内循环的动力。因此，“十四五” 时期，中央对区域经济协调发展提出“健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿机制”等重要的战略要求。在新型城镇化发展的新阶段，如何提高新型城镇化发展质量，实现区域经济协调发展是不同区域迫切需要考虑的问题。
第一，传统四大板块的协调发展。“ 十四五” 规划建议提出，“推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破， 促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化”。这是对四大板块的新要求，也是对四大板块继续推进新型城镇化的具体要求。
第二， 问题区域的协调发展。中央提出，“支持革命老区、民族地区加快发展， 加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边”。长期以来，这些区域发展不充分，是我国建设小康社会的一个关键的制约因素，对我国的边疆安全有着重要的影响。因此，这些区域的新型城镇化发展依然是影响区域协调发展的重要问题。
第三，重点区域的协调发展。新型城镇化仍需要重点区域加快发展，引领带动区域经济的全面协调发展。近年来，中央提出一系列重大的区域发展战略，如推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极。推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区。这些地区城镇化发展水平较高，在新型城镇化的新阶段，仍旧是推动新型城镇化高质量发展的动力源泉。
第四，海洋经济的协调发展。我国拥有渤海、黄海、东海和南海四大海域，海域面积达470多万平方公里。长期以来，“重陆地轻海洋” 的资源开发政策，导致海洋资源没有得到充分的开发利用。 “十四五”时期，中央进一步突出了海洋经济的重要地位，提出“坚持陆海统筹，发展海洋经济，建设海洋强国”的发展战略，为海洋经济的协调发展提供支撑。
新型城镇化的布局协调
改革开放以来，中国经历了大规模的城镇化进程。尤其是从1998年—2019年，中国城镇化率从33.35%提高到60.60%，是城镇化快速推进的关键历史时期。在中国大规模快速城镇化的同时， 也产生了一些突出问题，主要表现在农业转移人口市民化进程严重滞后、城市内部二元结构加剧、城乡一体化体制机制不顺畅、各类城市发展差距较大以及城镇化快速推进中的资源环境消耗过大等方面，这些问题综合表现为城镇化发展不协调、发展质量不高的问题。这些问题是新时期推进高质量城镇化亟待解决的关键问题。因此， 中央提出在“十四五”时期要“推进以人为核心的新型城镇化”，就是为了通过优化城镇化的空间布局，进一步探索解决城镇化发展过程中的不平衡不充分的问题。从空间布局来看，主要有三个方面内涵：
第一， 促进大中小城市和小城镇协调发展。从资源环境承载能力和人口吸纳能力来看，在“十四五”时期，中国的城镇化要以城市群和都市圈为主体形态，以中小城市和县城为吸纳新增城镇人口的主要载体，充分发挥多层级中心城市的作用，不断提高城市群、都市圈的国际竞争力、综合控制力和资源环境承载能力，持续增强中小城市、小城镇的公共服务供给能力和产业支撑能力， 推动形成以城市群、都市圈和中心城市为引领，大、中、小城市与小城镇协同发展的城镇化规模新格局。
第二，发挥中心城市和城市群带动作用。2019年8月，中共中央财经委员会召开会议，提出，让中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式，促进人口和产业等要素合理流动和高效集聚。因此，“十四五”时期要进一步强化中心城市的引领、示范和辐射带动作用，推动形成全球中心城市、国家中心城市、区域中心城市和地方中心城市四级中心城市体系，在继续完善城市群规划建设的基础上，重点推进都市圈的规划建设，实现城市群和都市圈的高质量发展。
第三，推进以县城为重要载体的城镇化建设。县城是连接城市和乡村的关键枢纽，是县域经济的核心板块、城乡融合发展的重要枢纽平台、乡村振兴的重要信息资金技术源泉，也是农村外出务工人员返乡后进城的主要目的地。因此，加大县城基础设施、公共卫生设施、公共服务体系建设，增强城市防洪排涝能力，加强城镇老旧小区改造和社区建设，强化历史文化保护、塑造城市风貌，将使县和县级市中心镇成为新时期我国新型城镇化建设的突破口。
作者单位：中国社会科学院生态文明研究所
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