徐奎松
40多年来，中国始终秉承产业可持续发展理念，成功地锤炼出了一种“先试后快进”的优化营商环境模式，也是经济发展模式，逐步释放出大国活力。“双循环”战略、“一带一路”倡议与创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念柔和发力，矫正市场化短板，彰显出帕累托效率，全面推开产业高质量发展时代的新格局，释放出营商环境这个“看不见的胸膛”之优势所在，独具魅力。
“先试后快进”的优化营商环境模式，彰显出独具魅力的社会主义市场经济大国价值
42年来，我们对于经济发展模式的定义始终含糊不清：从国内给出的定义看，有激进模式、反休克疗法激进改革模式、渐进与激进相结合模式、从体制外到体制内改革模式、摸着石头过河与“某某的今天就是我们的明天”两者结合模式、渐进式改革模式。从国际上看，大抵给出两种主流观点，一类是各国学界对中国经济的成功模式解释不透，像英国剑桥大学彼得·诺兰认为，中国改革的成功是“中国之迷”；一类是众多权威学者称，中国的经济改革模式难以用西方主流经济学的原理解释透彻。
笔者认为，在选择模式定义上，应抛弃社会性质红线而选择市场化的规律来概括，也就是方式方法，更为确切。所以，笔者给出的中国经济发展模式定义是“先试后快进”模式，这种模式的内涵验证了42年来中国经济改革由浅入深、由粗变细、先慢后快的国家发展战略。
验证“先试后快进”模式的准确定位，从产业政策与产业链供给观察最具说服力，透过每一项产业政策的实施可以清楚地看到各个产业链在每一个时期、每一个环节上的递进升级过程。
从宏观层面看，中国从最早的深圳改革试验区入手，实施了先农村后城市、先沿海后内陆、先经济发达地区后全国铺开的经济改革战略。从产业层面看，实施了各类经济技术开发区、高新区、科技试验区最终升级到了自由贸易试验区的探索过程，与国际接轨。到2020年为止，自由贸易实验区由原先的18个扩展到了21个。同时，包括中国在内的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）签署，世界最大自贸区诞生。
从营商环境层面看，如果把2013年3月第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》和同年5月《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》看作是中国营商环境第一次重大转变，到2020年9月李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上发表重要讲话为止，在八年半时间里，中国先以“放管服”入手试验，精简审批， 释放市场活力，后大幅度加快营商环境的改革。从2018年国务院确立的地方营商环境28项典型试验为基础，到2020年在全国范围内全面铺开。截止到2020年10月初，中国政府网记载，围绕政府职能转变和优化企业营商环境，国务院共制定发布了61份政策文件。所以，是典型的“先试后快进”模式。
产业园区的设立是中国40多年来经济改革的试验田，在全球范围内没有一个国家能达到如此规模。产业园区包括高新区、试验区、科技工业园区、经开区、文化创意园区、总部基地、生态农业园区和自由贸易试验区等。数据显示，截至2020年9月， 中国各类产业园区共15000多个，国家级开发区631个，省级开发区2053 个。其中，自由贸易试验区21个。
实际上现在回头看，当初全国各类高新区和经开区的设立，最终目的是为了自由贸易试验区的全面开放而做的试验田。从小至大， 由浅入深，层层递进。一方面在税收、土地租赁、投资、科技、费用、审批、服务、管理、进出口贸易、招商引资、关税、人才等多个营商环境环节上实施了“先行先试”的创新战略。找矛盾、解疙瘩、破难题、提炼优势、化解封闭思路，直到找出适合国情发展的脉路，最后全面对外开放。一方面不断推进“放管服”改革、简化审批程序、降低企业开办门槛、提高并创新监管标准，实施了“宽进严管”的优化营商环境模式。为实现全面对外开放，李克强总理今年再次提出，要继续创新包容审慎监管，促进新兴产业更大发展，探索创新监管标准和模式。
从制造业层面看，更体现出营商环境“先试后快进”的特征。从2003年到2015年的12年间，中国产业的结构性失衡越来越严重，营商环境随之恶化。一方面产能过剩，产业可持续发展面临着危机， 钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石、有色金属等行业， 亏损面已经达到70%，产业的利润下降幅度最大。另一方面，中国的供给结构与需求结构出现严重不配套，中低端产品过剩，高端产品供给不足。在此背景下，2016年启动供给侧结构性改革战略，2018年启动了营商环境优化改革战略。更重要的是，政府对制造业高度重视， 习近平总书记高瞻远瞩，给出了“传统制造业永远是中国的基础主导产业”的定义，意义深远。
供给侧结构性改革战略、双循环战略和营商环境优化改革战略的实施，加快了两个层面的重大突破： 一是全面贯通“放管服”与营商环境的改革，结合联合国可持续发展17 项目标和世界银行营商环境10项指标，完善了中国市场化发展结构。二是以智能数据产业倒逼第一产业、第二产业和第三产业的大幅度融合创新，步入经济高质量发展时代。
按照“先试后快进”模式逐步进入市场化比较成熟阶段，全方位打造产业高质量发展时代的新格局
与美国对比，中国长期以来坚定产业可持续发展理念，遵循帕累托效率规律，用创新、协调、绿色、开放、共享五大理念，沿着“先试后快进”经济发展模式大幅度优化营商环境，不断提升产业竞争力。在全球经济持续低迷的情况下，唯独中国经济增幅保持持续复苏格局，释放出了优质的蝴蝶效应。
中美之间实施的是两种治国理念，两种市场化运作模式，给出了两种经济效应与两种营商环境。历史上看，是探索市场化有效途径的比较与竞争。理论上看，为进一步提炼新的理论模型释放出了较多支撑点和较大的空间。
（一）将哲学理念、人文理念、管理理念、法制理念和市场化理念五者揉为一体，形成中国独特的营商环境，逐步彰显出世界强国的标杆价值。
从过去42年看，世界有多个颇具特色的治理模式为什么不适用中国？笔者认为，像匈牙利模式、南斯拉夫模式、东亚模式、日本模式，属于蕞尔小国型模式；像印度模式、拉美模式、苏联模式、俄罗斯模式、欧洲模式、美国模式，均属于不饱和型模式。习近平总书记倡导的创新、协调、绿色、开放、共享五大理念，实际上是包含了哲学理念、人文理念、管理理念、法治理念和市场化理念，五者揉为一体，形成中国独特的营商环境，逐步彰显出世界强国的标杆价值。
（二）将货币结构、科技结构、投融资结构、股权结构、国际贸易结构、智能数据结构、城乡结构等纳入“后快进”模式，提升产业竞争力和可持续发展。
从2016年开始，各个产业链和科技创新步入了“后快进”模式， 营造出了一种更加良好的营商环境氛围。
在货币结构方面：一是调整了外汇总量，从2014年6月底达到39932亿美元的最高峰，降到了2020 年11月末的31785亿美元，有利于汇率市场化的自由浮动，降低外汇风险。二是提升了人民币国际结算规模，提升人民币货币价值。2015年11月30日，人民币被纳入IMF-SDR 货币篮子，2016年10月1日生效。到2020年，人民币在全球外储中占比升至2.02%，成为全球第五大支付货币，目前全球已有70多个央行或货币当局将人民币纳入外汇储备。
调整降低外汇储备结构，既是对汇率市场化幅度的优化，也是对进出口贸易顺差和逆差的优化，还是对国际债券、债权的优化，更是对人民币升值和货币结算比例的提升，并依次营造出稳定的国际金融营商环境。
在国际贸易结构方面：中国目前正在加快调整进出口贸易逆差与顺差结构，从过去的净出口大国向进口大国转化。2014年以前，中国每年的出口增长率在10％—20％， 是两位数递增结构；2014年以后， 每年出口增长率6％—7％，是一位数增长。
国际贸易结构的“后快进” 模型的出现，直接说明几个重大问题：一是净出口大国并不代表经济强国。二是成为进口大国可以大幅度地提升人民币国际结算比例，成为充裕的硬通货国家，支付外汇。在国际贸易上有较大的定价权与国际货币支付结算中的本币计价权。三是推动了国际贸易和营商环境的大幅改善。国务院在《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》中，对进出口贸易关口审理效率上也做了进一步简化， 推行进出口货物“提前申报”与进口“两步申报”通关模式，开展了进口货物“船边直提”和出口货物“抵港直装”试点等。
在投融资结构方面：据不完全统计，从1979—2012年的33年里， 中国海外投资一共才5000亿美元； 从2013—2018年的5年里，中国各类企业到海外投资是7200亿美元，这是一个很重要的新特征。
2016年国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》后，目前正在大幅度调整投融资结构。一方面是大力发展直接融资，加速推进证券市场注册制的全面实施。推动大型银行的结构转型，积极发展中小银行、民营金融机构和外资银行机构，完善非银行金融机构发展路径，提升证券、保险、信托、基金、融资租赁、保理、互联网金融等机构服务实体经济的能力。另一方面是完善银行、证券、保险、基金等市场长效机制，加快推进利率、汇率和国债收益率市场化改革，提升金融市场效率，使市场在金融资源配置中起决定性作用。通过技术创新、模式创新、产品创新和服务创新，为实体经济发展提供高质量的金融服务和产品。
除此之外，更能体现出“后快进”模式的金融结构性大变革，是在21个自由贸易试验区的政策扶持上。如今年9月国务院发布的《北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案》中，在北京方案里提出， 要全面落实外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，开展本外币一体化试点，允许区内银行为境外机构人民币银行结算账户（NRA 账户）发放境外人民币贷款。围绕支付清算、登记托管、征信评级、资产交易、数据管理等环节，支持金融科技重大项目落地，支持借助科技手段提升金融基础设施服务水平。允许通过北京产权交易所等依法合规开展实物资产、股权转让、增资扩股的跨境交易，涉及金融结构中共30多个领域，等等。
在智能数据结构方面：中国人工智能和大数据产业的快速崛起基本标志着全球进入了智能时代。从智能数据产业的政策推进方面看， 出现了两个明显的时间段：从2000 年到2015年，属于智能崛起与先试阶段；从2015年到2020年属于“后快进”阶段。
2000年出台的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，没有具体的指导思路，只有两个亮点：一是在认知上，把加快软件产业和集成电路产业发展作为一项紧迫而长期的任务。二是在税收上，提出对一般纳税人销售开发生产的软件产品，2010年前按17% 的法定税率征收增值税，对实际税负超过3%的部分即征即退；对重点软件企业，当年未享受免税优惠的减按10%的税率征收企业所得税。
到2015年，国家突然大幅度地提升智能数据产业的扶持政策， 2020年又先后出台了多项推动政策。2015年出台相关措施，分量很重，具有对制造业与智能数据产业双向融合大转变的时代价值。同年，《深化经济体制改革重点工作意见的通知》发布。2019年，发布《人工智能产业结构调整指导目录（征求意见稿）》。2020年7月，发布《关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知》措施。
另一方面，布局智能数据产业试验田。在相关规划中，提出到2020 年，重点形成15家左右制造业创新中心（工业技术研究基地），到2025年形成40家左右制造业创新中心（工业技术研究基地）的发展目标。
2016年2月，组建了国家大数据（贵州）综合试验区。同年10月， 在京津冀、珠三角、上海、河南、重庆、沈阳、内蒙古共七个省区推进国家大数据综合试验区，形成八个国家大数据综合试验区。2020年5 月，发布《关于同意在雄安新区等46个城市和地区设立跨境电子商务综合试验区的批复》措施，等等。
罗列上述内容的目的，更能直观地、详细地看出中国“先试后快进”优化营商环境模式的基本特征，通过这些基本特征更能看明白“后快进”时期的产业发展脉络。
对策建议
通过上述以宏观政策为导向对各领域产业链的梳理，一方面摒弃了以社会属性的归纳方式， 而是按照市场化的方法论，确立了中国“先试后快进”模式。另一方面从各个产业链中看到潜在的短板和差距。更重要的是，所有的产业链短板与差距，就是营商环境中那块最短的木板，从而产生“木桶效应”。反过来看，会直接影响产业链中各个硬件与软件的国际竞争力，甚至会影响到企业竞争与科技超越的理念和方式。
为此，提出几个对策建议：
第一，持续精简、压缩并淘汰产业链中部分产业政策与地方审批、审查政策，以第二产业、第三产业为重点。
从时间段上看，大体以2010 年为界。主要依据是，2015年对制造业发展做出规划，到2020年发布《关于印发新时期促进集成电路产业和软件产业高质量发展若干政策的通知》和《关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》，这三部调控政策从制造业结构、智能数据结构和营商环境结构成为彻底推动中国产业融合创新的最优标杆，预计新的智能硬件与软件在未来20年里将出现井喷态势。如此高质量的超越崛起， 必将要求新的产业政策相互配合。其次，从国际上太多不确定性因素看，未来的企业竞争将越来越激烈，越来越复杂，越来越细化，正如智能产业催化制造产业一样，多变与快速是未来产业链发展的硬性标志。
第二，应大幅度调整企业融资结构和融资方式。
我国企业在融资结构上主要依附于四种渠道：银行贷款、非标融资、债券融资以及股权融资，其存量比例分别是59%、22%、10%和9%。从结构存量直接反映出企业的融资规模，银行贷款最高。非标融资第二，包括信贷资产、信托贷款、委托债权、承兑汇票、信用证、应收账款、各类收益权，带回购条款的股权性融资、保理、融资租赁和股票质押融资。债券融资第三，主要以银行间市场发行的非金融企业债务融资为主。股权融资第四。
总量上看，民企平均融资规模仅为国企的12%。结构上看，民企对短期贷款依赖度高，占比达75%， 国企融资结构相对均衡。非标融资来上看，民企对非标融资依赖度更高，高达89%。成本上看，民企贷款、债券和民间借贷利率均超国企，其中民间借贷利差高达349BP。股权融资上，2019年民企、国企融资规模分别为4159亿元、3451亿元，民企规模较小。总之，国企融资规模明显高于民营企业，40多年来始终没有从根本上改变。
为此，应从几大融资平台做大幅度调整：
一是大幅度降低A股市场的上市条件，让更多的民营企业进入。在A股市场大幅度提高企业债券交易比例，让更多的民营企业从债券交易中直接获取更多的资金，彻底扭转当初设立证券市场先为国企融资的架构。
二是在证券市场全面放开注册制上市比例，降低门槛，增加交易品种，注重打造企业债券的交易规则和交易筹码，大幅度降低相互套利、上下乱炒、暗箱操作等不正常现象。细化交易规则，释放信息透明度，真正体现出企业的产业价值。
三是大幅度优化非标融资结构和利率调整，在信贷资产、信托贷款、委托债权、承兑汇票、信用证、应收账款、各类收益权、带回购条款的股权性融资、保理、融资租赁和股票质押融资等领域，降低利率上限，压缩门槛。
第三，建议政府逐步精简并退出信贷担保体系与政府投资体系。在信贷担保体系，政府应将担保功能转移给市场。一方面是研究制定出新的市场担保功能。另一方面是以企业债券、基金为主，纳入担保体系，让市场担保，形成市场化的金融担保交易程序。在政府投资体系，30多年来尽管已经按照招投标的市场化运作方式运转，以及PPP 运转模式，但在基础设施领域国家财政投资比例仍然过大。
第四，应大幅度开放金融领域。一是除特殊产业外，其余的所有产业都应对外全面开放，纳入同等国民待遇标准。二是建议降低外资开办证券公司与开办银行的股权比例。
第五，应大幅度扭转服务贸易的逆差与顺差结构。2018年7594亿美元的服务贸易进出口总量中，逆差达到2922亿美元，居世界首位， 占全球服务贸易逆差的40％。扭转了逆差就等于提高了效益和附加值，倒逼产业链提高科技含量，就会提升人民币的国际结算比例和价值，扩大国内企业在国外资金结算的比例，减少税收外流。
第六，大幅度开放由政府管理的公共服务领域，向市场化再迈进一步。我国在教育、卫生、文化等领域的开放度远远落后于经济领域，在众多领域不仅对本国民间企业封闭，对国外企业也同样封闭。
第七，智能数据产业应大幅度走向国际，对外开放，提升跨国贸易质量。我国尽管出台了《关于同意在雄安新区等46个城市和地区设立跨境电子商务综合试验区的批复》政策，智能数据产业在国内的规模也最大，但走出去始终艰难，国外覆盖率很低。像腾讯微信、阿里物流、京东物流、支付宝等目前只停留在中国企业范畴，而Facebook（脸书）、谷歌、亚马逊却是国际企业。所以，走出去的短板非常明显，应创造机制与途径， 扩大国际范畴。
第八，应大幅度优化营商环境，重点破除10个门槛。具体包括成本高企问题、政府行为规范问题、便利度问题、透明度问题、公共服务不配套问题、不公正不平等问题、环境问题、稳定问题、开放包容问题和法治保障问题。在SDGs 模式分类中，中国属于政府主导模式。因此，优化营商环境首要是精简优化政府的管理职能。
作者单位：中央财经大学中国发展和改革研究院
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