陈少强 尚翠芸
党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），《建议》既承接“十三五”规划发展结果，又针对国际国内形势做好与“两个一百年”奋斗目标的有机衔接，可谓内涵丰富，亮点纷呈。本文就《建议》的几个亮点谈谈学习体会。
亮点一：以推动高质量发展为主题
《建议》指出“ 十四五” 时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，把发展质量摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。与“十三五”规划相比， “十四五”将高质量发展提升到主题地位，以创新助推经济发展从速度到质量的重要转变， 并将高质量主题贯彻到经济社会发展各个方面。
（一）由注重发展速度到注重发展质量的转变
2010年以来，国家提出了经济平稳较快发展目标，国内经济高速发展，2010年一度达到10.6%的增长率；“十三五”规划提出“今后5年经济保持中高速增长的目标，2016 年至2020年经济年均增长率在6.5% 以上”。
从图1 来看， 我国经济增速2010年以来持续下降，以传统的经济增长方式来维持高增长率难以为继，继续靠“三高”投入拉动经济增长的效应减弱，中国经济体量日趋庞大，要素投入带来的边际产出开始递减；人口红利逐渐减弱，低成本劳动力的比较优势和结构优势减弱，数量型人口红利逐渐消减。过去的高增长带来经济发展粗放、经济效益不高等问题，经济发展的可持续性不足，继续强调经济高速发展已经缺乏现实意义。国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加， 新冠肺炎疫情影响广泛深远，世界进入动荡变革期，我国发展的外部环境日趋复杂。
为应对这种变化，《建议》提出“以推动高质量发展为主题”。高质量发展并不是完全舍弃增长速度、任由经济增速下滑，而是转为强调增长速度的稳定性，保持速度和规模的优势依然重要，不能出现大起大落的波动。
高质量发展要求经济发展不仅看数量，更要看质量，要使相同的增长速度拥有更多高质量的内涵。《建议》指出要实现经济发展取得新成效新目标，要“在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展， 经济结构更加优化，创新能力显著提升， 产业基础高级化、产业链现代化水平明显提高，农业基础更加稳固，城乡区域发展协调性明显增强，现代化经济体系建设取得重大进展”。
这意味着高质量发展必须实现均衡性，要求从关注经济规模和增长过程，转向关注增长的结果和增长的效益；从关注经济增长一个维度，转向关注经济发展、社会公平、生态环境等多个维度；从片面重视高增长产业，转向关注产业协同发展、构建现代产业体系； 从关注经济增长的要素投入，转向关注要素生产率的提升和要素优化配置。
（二）高质量发展要求涵盖各个方面
我国经济发展步入“新常态” 阶段时，习近平总书记明确指出“新常态主要表现在经济领域，不要滥用新常态概念，搞出一大堆新常态，什么文化新常态、旅游新常态等，甚至把一些不好的现象都归入新常态”。
《建议》明确提出“经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展”，相比以往将新常态仅对经济领域提出明确的转变要求，高质量发展兼顾经济社会发展的各个方面，从关注经济增长一个维度，转向关注经济发展、社会公平、生态环境等多个维度。
《建议》要求，在创新领域要做到“健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系”；构建新发展格局要“以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”；推进民生改善要“强化就业优先政策，扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业；建设高质量教育体系”；改善生态要“持续改善生态环境，提升生态系统质量和稳定性”。只有多领域共同遵循高质量发展， 才能够真正实现高质量发展主题。
亮点二：加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局
《建议》指出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”， 对国内外市场的地位划分和相互交织做出明确说明，对新形势下内外发展提出新的指导。
改革开放以来特别是加入世贸组织后，我国加入国际大循环，市场和资源“两头在外”，形成“世界工厂”发展模式。这种发展模式使得我国在较长一段时期内经济发展依靠出口拉动，对外贸易依存度曾一度超过60%。实际上大国的对外贸易依存度不宜过高。近年来我国贸易依存度呈现平稳降低状态，对外贸易质量有所改善，但是与美国相比，我国对外贸易依存度仍旧偏高。作为世界第二大经济体，过高的对外贸易依存度会给我国经济发展带来较大的外部风险。
近年来，全球政治经济环境加速变化，贸易保护主义和逆全球化思潮再次兴起；美国对中国采取反复的加征关税政策，频频挑起两国之间的经贸摩擦，加剧了世界经济发展的波动性，传统国际循环明显弱化。
为应对国际经济发展波动和降低外贸依赖带来的风险，《建议》提出“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系， 畅通国内大循环”的新论断。事实上，我国内需潜力不断释放， 五年来最终消费需求对GDP贡献率一直保持在50%以上，消费已经成为我国经济增长名副其实的“压舱石”。国内大循环活力日益强劲，国内消费市场蕴含着巨大的增长空间，将立足点放在国内是切实可行的。
以国内大循环为主体应对国际经济发展带来的风险，并不意味着放弃国际市场，而是要统筹推动国内国外两个市场结合，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并以此来培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。
对于促进国内国际双循环， 《建议》指出要发挥比较优势，以国内大循环吸引全球资源要素，充分利用国内国际两个市场两种资源，积极促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展。这就需要继续以“一带一路” 倡议为发展契机，带动我国服务业对外开放，深度融入全球服务分工体系，借助创新推动国际贸易质量，以降低对外贸易依存度，降低国际风险。
对于构建新发展格局，《建议》指出必须以国内为主体，畅通国内大循环，推动金融、房地产同实体经济均衡发展，实现上下游、产供销有效衔接；破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍。这就意味着， 必须将国内的各方因素充分调动起来，保证各方发展能够协同促进国内消费需求的提升，同时促进国内投资空间的扩大。
亮点三：全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展
共同富裕是社会主义的本质要求， 是人民群众的共同期盼。邓小平同志曾指出，一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕，实现人民生活水平从温饱到小康。进入新时代，习近平总书记针对共同富裕，开始强调发展的充分性、全体性与全面性，十九大报告同样强调“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，保证小康路上每个人都不掉队，致力于2020年实现全面建成小康社会的目标。
“十四五”时期要为实现2035 年远景目标打下良好基础，对共同富裕的未来发展需要提出更高质量的要求。《建议》就此提出到2035年基本实现社会主义现代化远景目标时，“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”； 在改善人民生活品质部分，突出强调“扎实推动共同富裕”。之所以强调全体人民，是因为我党在发展过程中始终坚持以人民为中心，为人民谋幸福是我党永恒的历史使命和责任担当。
强调共同富裕的实质性进展，与以往较低水平的共同富裕做出了明显的区分。过去我们国家在社会发展和各方面受限的情况下，实现从温饱到初步小康的历史性跨越，其中的评价指标更多地关注居民收入的直接提升，未能对人民幸福感提升的其他方面给出更为扎实的物质保障基础。本次《建议》对共同富裕提出了实质性进展的目标，也就意味着除了进一步提高人民收入以满足人民日益增长的美好生活需要，也要高质量满足非物质层面的需求。
这些实质性的进展表现为增强人民群众获得感、幸福感、安全感，推动人民生活质量和社会共享水平显著提升，实现对人民多层次、多方面、多样化需求的满足。借由实现高质量教育体系，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系， 以创新社会治理方式、增强人民参与感来推进共同富裕的深层次实现。
亮点四：统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国
（一）把发展和安全的关系提升到原则性地位
《建议》起草过程中，重点把握了五条原则， 其中之一即“处理好发展和安全的关系，确保不发生影响现代化进程的系统性风险”。“十三五”规划中更多地将安全问题融入在指导不同领域的分论中，仅在部分领域明确指出要妥善处理二者关系，在大部分领域中存在着安全与发展只见其一的情况。《建议》将“处理好安全与发展关系”提升到了原则性地位，处理好二者的关系将不再是某些具体领域需要格外关注的问题，而是作为主轴贯通“十四五”规划建议始终，需要在完成“十四五”规划和2035长远愿景时时刻把握这一原则。
从风险环境看，世界正处于百年未有之大变局，我国发展的外部环境日趋复杂，但风险之下同样能带来发展的机遇。中国有机会把握住新科技革命引发的第四次产业革命，从而在新一轮技术和产业革命中争取主动。而随着经济全球化深入发展，共建“一带一路”带动经贸投资潜力将持续释放。将这一关系提升到《建议》的指导原则地位，正是因为国际形势的重大变化所带来的风险和机遇， 使我们不断认识到“ 安全是发展的前提，发展是安全的保障”。
（二）处理发展和安全关系的关键是统筹
国内外复杂环境下，发展和安全是关乎国家兴衰存亡的两大支撑。要想更好地推进我国经济社会发展绝不能顾此失彼，而处理好发展和安全关系的关键就是统筹。《建议》明确指出，应对各种难以预见的因素，必须坚持统筹发展和安全，增强机遇意识和风险意识，提高防范化解风险的能力。
要做到统筹发展和安全， 就必须坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，将安全发展贯穿于国家发展各领域和全过程，通篇谋划如何实现发展和安全的有机结合、共同推动。要建立高效的国家安全领导体制，保证安全战略体系能够平稳运行；经济上要加强安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控，保证产业链的完整可靠；民生福祉方面要加强公共安全防护能力，确保生态安全，改善居民生活质量。
亮点五：国家治理效能实现新提升
《建议》将“国家治理效能得到新提升”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标，与“十三五”规划的“各方面制度更加成熟更加定型”目标相比，有明显的变化和提升。
《建议》进一步提高了对国家治理的要求，“国家治理效能得到新提升”不只是在制度体系构建上对国家治理提出新要求，更对制度的执行和实操中的运用把握上提出了更高的要求。“ 国家治理效能提升”强调的是对制度的运用和执行，强调在完善的制度框架下充分发挥人的主观能动性去治理国家。因此，“ 十四五” 时期对国家治理能力的关注，将更多放在国家及地方各个层次对现行制度体制的贯彻和执行情况，这与以往关注各方面基本制度的完善发展有着显著区别。
从关注制度的制定到关注制度的执行， 从关注制度是否完善到关注制度是否有效执行、执行是否产生良好影响， 《建议》从制度如何完善转向能力如何提升，对新时期的国家治理提出了新要求，丰富了治理评价标准体系。
这种变化突出体现在《建议》对政府在经济发展领域作用发挥的界定。《建议》要求“建设职责明确、依法行政的政府治理体系”“ 完善宏观经济治理， 形成目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系” 。“ 十三五” 时期强调的是政府管理与宏观调控， 要求的是政府在整个事务的管理运行中起到总体谋划统率作用， 而“ 十四五” 要求政府治理和宏观治理，要求政府在整个经济运行中更多发挥引导作用，要求政府能够对经济的运行切实提供服务和发挥推进的作用。从“管理” 到“治理”，从“调控”到“治理”，虽然只是细微差别，但实际却是一个质的飞跃。
从“十三五”规划中将财政体制和金融体制分别论述，要求“深化财税体制改革，建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度；建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度”，“加快金融体制改革，提高金融服务实体经济效率”到“十四五”规划《建议》明确“建立现代财税金融体制：加强财政资源统筹， 加强中期财政规划管理；完善现代税收制度； 建设现代中央银行制度， 完善货币供应调控机制； 构建金融有效支持实体经济的体制机制” ，《建议》从原来的财税、金融体制分别管理完善到将财税、金融统筹结合形成现代财税金融体制，正是在创新完善宏观经济体制， 使宏观经济政策能够更好为经济社会发展服务，实现宏观经济治理格局改善。
作者单位：中国财政科学研究院