胡振江
2016年5 月， 国务院出台的《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称《指导意见》） 是指导我国通用航空事业发展的纲领性文件。五年来，民航局党组以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央、国务院对民航工作一系列指示批示精神，开创了我国通用航空发展的新局面。当前，我国常态化疫情防控和经济社会发展取得重大战略成果，民航日均旅客吞吐量已恢复至疫情前的九成以上。通用航空在我国疫情防控和复工复产工作中做出了突出贡献，对国民经济持续健康发展、民生改善和社会大局稳定发挥了重要支撑作用。后疫情时代， 我们要以《指导意见》为目标，以“十四五”规划为契机，构建现代化通航生态体系，继续推动通航高质量发展。
充分认识我国通用航空生态体系初具规模
《指导意见》将通用航空产业定位为国家战略性新兴产业，对我国通用航空产业发展作了全面部署。五年来，民航局党组以供给侧结构性改革为主线，以重构和完善通航法律法规体系为重点，以“放管服”改革为着力点，以改革通航监管模式和加强督查督办为抓手， 以科技创新和平台建设为动能，改革创新，大胆突破，多措并举、协同共治，推动通用航空高质量发展取得了明显进展，我国通用航空生态体系已初具规模。
通航地位作用更加凸显。今年伊始，突如其来的新冠肺炎疫情是对中国民航应急处置能力的一次大考。疫情之下，时间就是生命。民航充分发挥航空运输迅捷高效的优势，统筹协调行业整体保障能力， 做到疫情防控任务在哪里、民航就飞到哪里。其中，通用航空发挥了“尖兵”作用，从1月20日开始至今，全国141家通用航空企业使用1002架航空器执行了378次疫情防控任务，累计飞行2362.41小时、7189 架次，运送相关人员89人次，运送各类药品和物资90.9585吨，充分显现了通用航空快速、高效、灵活等优势，生动诠释了“生命至上、举国同心、舍生忘死、尊重科学、命运与共”的伟大抗疫精神。
通航机场布局更加合理。作为通航基础设施建设中最为重要的部分，从全国范围看，截至2020 年8月31日，全行业颁证通用机场数量达到302座，较2016年底（65 个）增长了237个，是2016年底的4.65倍，其中A1类78座，A2类23 座，A3类15座，B类186座。从先进省份看，黑龙江、江西、内蒙古、山西等省已经形成结构完整、布局合理、投资多元、形态多样的机场网络布局。其中，黑龙江省提出了“1+4+12+69”的机场规划， 即1个国际航空枢纽机场、4个区域干线机场、12个支线机场、69个通用机场。目前，黑龙江省已超额完成通用机场规划目标，现有通用机场88个，其中A类共14个，B类74个，基本实现了县县通。此外， 各地还推动形成干线运输、支线运输、通用航空短途运输有效衔接、互联互通的航空网络，发挥网络优势，促进通用机场、非枢纽机场为大型国际航空枢纽输送客源，支持枢纽建设，并发挥枢纽机场带动作用，带动通用机场、非枢纽机场发展，更好地助力地方经济社会的发展。
通航企业发展更有活力。近年来，民航局积极推进通用航空领域的“放管服”工作，效果已初步显现。通航市场消费潜力得到释放， 通航企业发展活力得到激发。截至今年8月31日，获得通用航空经营许可证的通航企业有502家，全行业通用航空器在册数量为2745架，较2019年底（478家、2707架）分别增加了24家和38架。与2016年底的数据相比（320家、2096架），分别增长了57%和31%。尽管受疫情影响， 今年前8个月，通航完成飞行总小时56.2万小时，同比下降17.9%，但是仅8月一个月就完成了10.5万小时， 同比增长9.3%，为今年以来单月通航飞行小时增速最高值。此外， 运动旅游、无人机运输等新业态方兴未艾。截至2019年底，全行业无人机拥有者注册用户达37.1万个， 其中个人用户32.4万个，企业、事业、机关法人单位用户4.7万个，全行业注册无人机共39.2万架。今年8 月，民航局无人机云交换系统共有无人机飞行时间33.1万小时，比7月份增加了近20万小时，是去年同期的1.6倍。今年前8个月，共有无人机飞行时间141万小时，已经超过了2019年全年的125万小时。
通航发展保障更加有力。民航局及其他国家相关部委相继出台支持通航发展的政策措施，如国家发改委、民航局联合印发《关于促进通用机场有序发展的意见》，26个城市被列为国家首批通用航空产业综合示范区。地方政府加强战略规划，加大技术人才投入力度，为行业发展保驾护航，如浙江、四川、山西等省份制定了省域通用机场布局规划。内蒙古、新疆、青海、云南等地区发展短途运输，在满足边远地区民众出行需求的基础上，拉动了旅游消费，提高了公商务出行效率。四川广汉依托飞行学院所在地优势，已经举办了两届中国四川航展，被誉为“中国通航之都”。四川省低空空域协同管理改革试点，为低空空域改革和通航发展开辟了一块试验田。通航管理企业改革创新，探索通航发展新模式。山东省机场集团提出支线机场“特色化、差异化”的发展理念，培育了“1+N”的通航发展新业态。其中，日照机场构建了支线运输、通用航空、航空产业“三位一体”发展模式，成为全国运输机场保障通航发展的范例。
通航发展环境更加优化。五年来，为贯彻落实《指导意见》， 民航先后出台了一系列促进通航发展的政策措施，包括《通用航空飞行管制条例》《非经营性通用航空登记管理规定》《通用航空供油工程建设规范》《通用航空经营许可管理规定》《通用机场分类管理办法》《通用航空包机运营安全规范》《通用航空安保管理规则》等20余部通用航空法律规章，基本实现了通航法规体系的重构，为通航发展提供了制度法规的保障。同时，民航局加大“放管服”改革力度，“放”就是要放出活力和效率， 重在破除生产要素的市场化配置障碍、优化营商环境、降低企业成本、激发市场活力。“管”就是管出公平和质量，重在坚持放管结合、并重推进，把主要精力用在事中事后监管上，实现从“严进宽管”向“宽进严管”转变。“服”就是服出便利和实惠，重在全面推行“不见面”办事，进一步拓展“互联网+政务服务”，完善全国一体化平台， 在更大范围实现“一网通办”，不断优化通航发展环境。
总体来说，尽管目前我国通航产业的发展与《指导意见》中提出的目标任务还有一定差距，但是，通航发展越来越受到党中央、国务院和各级地方政府的高度重视；通航政策越来越系统完善；改革措施越来越精准有效；通航产业是促进我国经济发展的新增长点，越来越成为全社会的普遍共识；通航产业体系的建设， 越来越成为业界人士的共同责任。我们要进一步坚定通航发展的信心。
准确把握我国现代化通航生态体系的核心内涵
在2019年11月召开的全国民航机场工作会议上，冯正霖局长从运输机场的角度系统阐释了现代化国家机场体系的内涵。其中，规模是基础条件、容量是关键资源、结构是内在特征、定位是核心要求，为我们构建现代化通航生态体系提供了有益的借鉴。现代化通航生态体系也是一个复杂的系统工程。
通航安全是生态体系的根本。通航要“立起来”，安全完成每一次飞行任务是基本要素。无论产业发展如何迅速，安全永远是发展的基础，通用航空的安全对于产业的健康发展来说也是如此。保障不了安全，发展也形同虚无。近年来， 美国通航活动有所减少，除了经济因素外，安全是其中一项重要原因，特别是近期一些涉及公众人物的通航事故将会影响公众选择通航的信心。我们通过“放管结合、以放为主、分类管理”的一系列措施，很好地促进了通航发展。但是“放”是有条件的，是在公司满足基本安全标准和管控条件下实施的“放”。只有实事求是、科学辩证地实施“放管结合”，实现“放的放心，管的有据”，才能确保通航又好又快健康发展。
通航机场是生态体系的基础。通航要“飞起来”，数量足够、布局合理的通航机场网络是先决条件。发挥战略规划的牛鼻子作用，统筹通用航空与运输航空协调发展，协调行业与地方战略对接，树立全国一盘棋的思想，对标《指导意见》中2020 年建成500个通用机场的目标，做好全国通用机场总体规划，既要有一定数量的A1类通航机场，也要有规模适度的A2类通航机场。发挥地方政府的主导作用，立足服务国家发展战略和实际需求，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发达地区，建设公务机场，实现“一市多场”；在边远地区，实施基本航空服务计划，建设通勤机场，加快完善通用机场网络布局。
通航企业是生态体系的主体。通航要“活起来”，通航企业是关键。既要发挥中国通航、飞龙通航、中海直等大型国有通航企业的龙头作用，又要鼓励和支持华彬天星、成功通航、泛美通航等民营通航企业快速发展，培育更多具有市场竞争力的通航企业。既要经营好农林牧副等传统产业，又要发展“通航+旅游”、“通航+应急救援”、“通航+互联网”等新兴产业。既要把通用航空当作一项民生工程，突出其公益属性，又要加快实现数字化转型，特别要加快大数据、人工智能、云计算、互联网、物联网等新技术与通航的深度融合发展，构建高效的市场营销体系， 提高通航飞机和设施设备的使用效率，最终实现通用航空的安全发展、科学发展、可持续发展、高质量发展。
通航空域是生态体系的关键。通航要“动起来”，低空空域和低空飞行服务是保障。当前，四川省正在开展低空空域管理改革试点， 形成了首批3个协同管理空域和1条低空目视通道；认真总结和推广四川试点经验，扩大低空空域开放，优化空域分类，提高空域效率。动员地方、协调军方，从点到线、从线到面，形成更大区域的低空空域面积，将改革试点的示范效能和效益充分体现出来。按照民航东北地区管理局《东北地区通航飞行服务站建设推进工作方案》要求，黑龙江通航飞行服务站的试点建设工作已经进行了两年多，目前按A类通航飞行服务站建设，为区内外34家通航公司、97家护林农化机场提供服务。有关部门按照《低空飞行服务保障体系建设总体方案》三级建设目标，加快建设进度， 提供飞行计划、航空气象、飞行情报、告警和协助救援等功能完备、门类齐全的服务保障。
通航工业是生态体系的支撑。通航要“强起来”，通航工业是通航产业链的上游环节，是国家战略性高技术产业，是科学技术和综合国力的重要标志，更是通航发展的物质基础。近年来，我国航空工业自主创新发展的通用飞机产品集中爆发，新一代初级教练机AG100、大型水陆两栖飞机AG600、轻型运动飞机AG50等飞机连续实现首飞。顺丰联合航天时代电子基于运五-B 运输机平台研发的FH-98无人机，最大业载为1.5吨，最大容积量15立方米，最大航程1200千米，能够以180 千米/小时的巡航速度高效完成运输任务，是当前业载能力居全球前列的国产商业无人机。民航既是航空工业产品的主要市场，也是通航适航审定的主管部门，我们要坚定支持国产通用航空产品走上中高端， 走向通航市场，培育形成我国现代化的通航工业体系。
通航政策是生态体系的保障。通航要“热起来”，良好的政策环境是通用航空发展的推动力和保护伞。比如，民航局即将下发的《通用航空预先飞行计划管理规定》，创新性地引入负面清单管理模式，以民航管制空域为边界制定了通用航空预先飞行计划申请负面清单，即以清单方式明确列出涉及实施通航预先飞行计划审批的情形及其对应的管理部门和管理措施；未涉及负面清单所列情形的，不用审批，只需备案，这是通航发展的政策红利。通航活动类型丰富、差异很大，随着通航的发展， 新业态不断涌现，通航政策要适应产业发展的规律和特点，发挥好引领作用。我们仍然要重视通航政策的顶层设计，牢固树立“放管结合、以放为主、分类管理”通用航空发展思路，不断深化“放管服” 改革，持续开展通用航空过度监管问题专项督查整改，加快推进通用航空法规体系框架重构，为通航发展创造良好的政策环境。
通航文化是生态体系的灵魂。通航要“火起来”，通航文化只有在广大人民群众中落地生根，才能发挥其更持久的影响力、更强劲的市场潜力和更长远的生命力。近年来，各类通航展会、通航小镇、通航夏令营、通航体验等蓬勃发展， 已逐渐形成规模，为我国通航文化的培育奠定了群众基础。
总之，通航发展是一个完整的产业链、服务链、价值链、创新链。在这个生态体系当中，通航机场、通航企业、通航空域、通航工业、通航政策、通航文化缺一不可、辩证统一、相互促进。唯有准确把握其中的核心内涵和相互关系，才能更好地发挥各自的作用，培育形成现代化的通航生态体系，更好地服务民航强国建设和民航高质量发展。
齐心协力加快我国现代化通航生态体系的构建
习近平总书记在8月4日召开的经济社会领域专家座谈会上提出， 要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。冯正霖局长高度重视通航的发展，充分肯定通用航空在疫情防控中的重要作用，对我国通航产业的发展提出了明确要求，全行业要主动站在常态化疫情防控的新形势下，坚持稳中求进总基调，在统筹推进疫情防控和行业发展中，进一步巩固“稳”的根基，提升“进” 的质量，努力在危机中育新机、于变局中开新局。推动通用航空发展涉及政府部门、地方政府、通航企业、通航工业、科研院所、通航协会等多个主体，我们要在通航政策保障、地方主体责任、通航企业发展、通航科技支撑、通航产业合作等方面下工夫，共同创造我国通用航空发展的美好前程。
为通航发展提供政策潜力。我们要以《指导意见》为目标，以“十四五”规划为契机，以通航产业示范区为抓手，以通航政策法规体系重构为重点，始终以适应和促进产业发展为目标，结合通航发展实际与行业监管需求，科学研究和分析，全面评估现行通航规章标准，并根据轻重缓急，与时俱进，从设计、制造、使用、维修等全产业链各个环节入手， 开展规章标准的制定和修订工作， 在法规制度层面打通通航产业发展的各个环节脉络；完善通用航空专项补贴政策，统一补贴申报和发放标准，降低企业成本，激发市场活力， 重点加大对应急救援、医疗救护等社会公益特征明显的服务领域的支持力度；鼓励和支持发展通航金融、通航保险、通航租赁等业务，加大金融业对通航产业发展的支持和扶持力度； 在交通条件较差的落后边远地区继续实施基本航空服务计划，建设通勤机场，尽快完善通用机场网络；将通勤航空纳入运输航空的管理序列，加快补齐通用航空发展的短板，实现民航两翼优势互补、共同发展。
为通航发展注入地方活力。地方政府应立足服务国家发展战略和实际需求，提前合理规划布局当地通用航空产业的发展；加大资金投入力度，设置通航发展专项补贴； 在建成使用后的考核管理上，要充分明确其公益属性；将通用航空的发展与方便群众出行、开发旅游资源、刺激娱乐消费相结合，形成产业链和发展内驱力。如江西省围绕构建若干通用机场与运输机场相衔接的短途运输网络，打造“江西快线”，着力探索“航空+旅游”模式，把江西省作为旅游大省和航空大省的优势充分结合，推进通航旅游目的地的优质资源整合，旨在共筑“江西省通勤航空生态产业链”发展新模式。作为入选国家首批通用航空产业综合示范区的安徽省芜湖市，引进包括通用飞机、无人机、航空发动机、螺旋桨、复合材料、航电等产业项目，已逐步构建研发、制造、维修、运营“四位一体”的通航产业发展生态链，形成了具有安徽特色的通航产业体系。
为通航发展提升自身实力。通航企业是通航生态体系的主体。安全始终是通航企业发展的生命线，8 月，通航发生了三起不安全事件，其中两起发生了人员死亡，为我们敲响了安全警钟，通航企业要正确处理好安全与发展、安全与效益、安全与正常、安全与服务、安全与改革的关系，毫不动摇地坚持“安全第一”的原则。通航企业要加强企业管理，严格遵守行业相关规章制度，加强对专业人员的资质培训和审核，提升自身抗风险能力。通航企业要创新运营模式，加强通航企业与运输机场之间的合作，支持大型运输机场开展通航服务，畅通通用航空对运输机场的客货流量的输入价值。如内蒙古的满洲里、云南的保山、腾冲，通航企业与当地机场紧密合作，使得通用航空短途运输有机地纳入当地民航运输体系中，形成了“干支通、全网连”的战略格局。
为通航发展提供科技动力。加强产学研合作，打造通航产业联盟，加强通用航空新技术研发和运用，掌握核心、前沿和关键技术， 发挥无人机等新业态、新模式对传统通航的迭代作用，培育和形成先进的通航科技研发运用体系。科研院所要为整个行业提供具有前瞻性的规划设计，为行业主管部门、地方政府、通航企业等提供战略咨询。要加强通用航空人才培育，扩大培训规模，加强对外合作，培育和形成高质量的通航人才培养体系。要进一步加强科技创新平台基地建设，加快自主创新步伐，尽快突破关键核心技术，研制自主可控的重大技术产品和装备，为通用航空高质量发展提供科技支撑。
为通航发展谋求发展合力。通航协会作为行业群众性自治组织，已有150余个会员单位，要真正发挥桥梁作用，加强企业、协会、政府之间的沟通；要完善协会各项章程，加强市场调查研究，制定相关技术标准， 加大法规宣贯力度，服务通航企业发展；要加强内外合作，参与协调交通和卫生部门的紧急救援、应急部的抗震救灾和应急管理、体育部门的休闲运动、文化旅游部门的旅游消费等。中国民航报社作为行业主流媒体，要发挥纽带作用，唱响主旋律，把握主导权，打牢主阵地，创新运用融媒体传播手段，展示通航成就，宣传通航发展，传播通航文化，为通航发展创造良好的文化舆论环境。
后疫情时代，我们要统筹国际和国内两个大局，抓好发展和安全两件大事，畅通国内与国际两大循环。我们是新时代通航发展的开拓者、建设者、管理者，共同肩负着促进我国通用航空事业高质量发展的光荣使命， 让我们以满足人民对美好生活的需要为宗旨，齐心协力构建我国现代化通航生态体系，开启通用航空高质量发展新进程，为更好地服务民航强国建设和民航高质量发展，更好地服务国家战略和地方经济社会发展，贡献我们的智慧和力量。
作者系中国民航局党组成员、副局长
Visits: 0