本刊记者 张菀航
受访者：
杜晓山 中国社会科学院农村发展所研究员
常兴华 国家发改委社会发展研究所副所长、研究员
李小云 国务院扶贫开发领导小组专家委员会顾问、中国农业大学教授
丁元竹 国家行政学院决策咨询部副主任、教授
王列军 国务院发展研究中心社会发展研究部副部长、研究员
刘卫民 国务院发展研究中心研究员
房莉杰 中国社会科学院社会政策研究中心副主任
民生，始终是这场砥砺奋进的中国故事中最温暖的注脚。
10月18日，习近平总书记在十九大报告中指出，“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干……使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”
上一个五年，每一份民生情怀的倾注与坚守都历历在目；下一个五年，全面小康时代的民生图景更值得期待。
扶贫脱贫更精准
2013年11月，习近平总书记在湖南考察时首次提出“精准扶贫”。据统计，自十八大以来，我国出台关于扶贫文件已有261件。
国家发改委社会发展研究所副所长常兴华在接受《中国发展观察》采访时说道，“解决民生问题，兜住民生底线非常重要。这几年我们做了不少工作，未来几年， 仍要继续加大投入，把工作继续做实做透。把弱势群体的民生问题解决了，就补上了民生问题最大的‘短板’，才会保证全面建成小康社会目标的顺利实现。”
“党中央对脱贫攻坚作出的一系列新的部署，吹响了打赢脱贫攻坚战的进军号。”中国社科院农村发展所研究员杜晓山在接受《中国发展观察》采访时提到了以下几组数据：2013年至2016年四年间，以每年超过1000万人的速度，使5564 万人走出了贫困泥沼，年均减贫1391万人。贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。
杜晓山进一步指出，各地区各部门结合实际制定了脱贫攻坚规划，以规划引领财政、金融和社会帮扶加大投入力度。2013年至2017 年，中央和省级财政专项扶贫资金共计4642.1亿元。随着考核评估、督查巡查、执纪问责力度的不断加大，资金的管理使用进一步规范。2015年发现的违纪违规、闲置浪费等问题资金比例为25.8%，比2012年下降了10.5个百分点，而目前问题资金比例已降至7.93%。
“近五年的精准扶贫实践为2020年全面建成小康社会和消除农村绝对贫困问题打下了坚实的基础。”国务院扶贫开发领导小组专家委员会顾问、中国农业大学教授李小云总结了以下几方面的关键成果，包括通过建档立卡明确了扶贫工作的对象；摸清了造成农村绝对性贫困的主要原因；提出了产业扶贫、教育扶贫、金融扶贫等一系列直接针对致贫原因的扶贫措施； 创新了农村扶贫的方式，以电商扶贫、资产扶贫等一系列扶贫创新工作开拓扶贫工作的新领域；强化了政府主导、全社会参与的扶贫机制；改变了贫困地区基础设施和公共产品供给的落后状态。
习近平总书记指出，要充分认识打赢脱贫攻坚战的艰巨性。杜晓山坦言，进程越向后推进，脱贫难度越大，当前脱贫攻坚的重点区域是深度贫困地区，重点群体是贫困老年人、妇女、儿童、残疾人等，薄弱环节主要是因病致贫返贫、住房安全、可持续的特色产业等问题。
李小云同样认为当前工作面临的挑战仍在于，深度贫困地区和深度贫困群体的脱贫工作难度依然很大。扶贫资金通往“最后一公里” 的监管力度还需进一步强化。此外，兜底扶贫的效应因单位、个人兜底强度不够而受到影响，开发式扶贫使农民收入增长的强度不够也影响到扶贫工作的可持续性问题。
“按照过去五年的脱贫效率， 2020年实现按现有标准下农村贫困群体全部脱贫的目标应该没有问题。”李小云认为，“下一步精准扶贫的工作应集中在确保实现‘两不愁、三保障’目标上，尤其应该将重点放在深度贫困地区和深度贫困群体的脱贫方面。就未来扶贫工作的可持续角度讲，在解决现有贫困群体贫困问题的同时，应将重点转向阻断贫困生产的机制上。”
对于接下来脱贫攻坚的具体推进工作，常兴华认为，应考虑不同地区和人群的特点，分类施策。如长江经济带地区，可结合长江经济带规划纲要推进实施，一是推进武陵山区、秦巴山区、滇西边境山区等集中连片特困地区扶贫攻坚。加强生态保护，跨省市联合开展水土流失贫困地区的土地综合治理，强化扶贫工作中的科技支撑。鼓励电商企业下乡搭建电子商务平台，推进农产品“引流上线”。二是完善机制，加强跨区域扶贫协作。三是因地制宜推进贫困地区基本公共服务体系建设。
杜晓山提出以下几点建议， 要坚持落实中央要求的精准扶贫、精准脱贫政策措施，核心是因地制宜、因人因户因村施策，提高贫困村集体经济组织化程度。要真正做到扶贫脱贫的“六个精准”，切实提高“五个一批”扶贫措施的有效性。
要把握好脱贫攻坚正确方向。既要防止层层加码，量力而行，又要真实可靠、保证质量，防止假脱贫，“数字脱贫”。需贯彻《关于建立贫困退出机制的意见》精神， 实施最严格的考核评估，开展必要的督查巡查，加强扶贫资金使用的管理，对挪用及贪污扶贫款项的行为必须坚决纠正、严肃处理。
要贯彻贫困村、贫困县摘帽标准，突出解决发展可持续产业困难、集体经济缺失及集体经济收入不足等普遍存在的短板问题。加大财政、土地等政策支持和落实力度，加强路、水、电、房、网等基础设施扶贫和金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫等基本公共服务扶贫行动，社会扶贫、扶贫小额信贷、扶贫再贷款等政策要突出精准。
要认真加强贫困地区基层组织基础工作。切实落实责任制，充实完善一线扶贫工作队伍，发挥贫困村第一书记和驻村工作队作用。同时有效激发贫困群体内生脱贫动力，从“要我脱贫”变为“我要脱贫”。
教育就业更公平
十八大以来，我国居民生活水平不断提高。全国居民人均可支配收入较快增长，2016年增至23821 元，城乡居民人均可支配收入倍差下降至2.72。
常兴华表示，十八大首次明确提出居民收入倍增目标，并提出了政策的着力点，包括转变经济增长方式、实现高质量的就业、抓好收入分配。在报告中提出了“两个同步”，即居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。对此，他认为，同步的核心要义在于，居民收入增长不能明显低于经济发展，也不能明显高于经济发展；同理，劳动报酬增长不能明显低于劳动生产率提高，也不能明显高于劳动生产率提高。相关的政策着力点包括深化收入分配改革，优化收入分配结构，持续增加城乡居民收入，保证人民共享经济社会发展成果；同时，也要立足基本国情，深入研究适应现阶段的社会福利政策，避免出现工资福利收入大幅度高于全社会劳动生产率增长的情况等。“显然，无论实现居民收入倍增，还是保证居民收入与经济同步增长，都要在做大做好蛋糕的基础上分好蛋糕，全方位推进、多方面配合。”
就业被视为经济发展最基本的支撑。常兴华表示，五年来，城乡就业规模持续扩大，全国就业人员由2012年7.67亿人增加至2016年7.76亿人，其中城镇就业人员从3.71 亿人增加至4.14亿人。城镇登记失业率保持在4.1%以下的较低水平。农民工转移规模不断增长，全国农民工总量从2012年2.62亿人增加至2016年2.81亿人。
“就业状况虽然总体稳定，但就业的结构性矛盾较为突出。随着经济结构的调整和经济发展方式的转变，特别是在近几年我国经济新常态下，结构性失业风险正在不断加剧。”常兴华说。
他进而建议，今后，在相当长时期内，稳定就业应是经济社会发展的优先目标。现阶段，就业优先战略的实施，首先要做到科学把握宏观调控的方向和力度，以稳增长促就业的同时，通过鼓励就业创业带动经济增长，实现经济增长和扩大就业的良性互动。要积极建立促进就业的长效机制，并在实际工作中，把稳定和扩大就业作为经济运行合理区间的下限。在相关宏观经济政策上，需充分考虑到对就业的影响，加强财税、金融、产业、贸易和就业政策的有效衔接。要积极发展吸纳就业能力强的产业和企业，充分发挥小微企业扩大就业的主渠道作用。
在教育领域，我国于2012年至2016年全面展开了综合改革。其间，教育结构不断优化，教育普及水平进一步提高，已有1824个县（市、区）通过义务教育均衡发展国家认定，占全国的62.4%。并首次成立了国家教材委员会，“世界一流大学和一流学科”建设也已全面推进。
“五年来，教育领域中人民群众所关切的重大热点难点问题得以逐步破解。”国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹在接受《中国发展观察》采访时，细数了我国教育事业改革发生的可喜变化。教育总体发展水平进入世界中上行列。中央财政投入资金1100多亿元，改善义务教育薄弱学校办学条件和中小学校舍安全状况；累计安排资金43亿元，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助；实施城乡统一“两免一补” 标准和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，“钱随人走” 惠及近1300万农民工随迁子女。当前，80%以上农民工随迁子女在流入地公办学校就学，还可在流入地参加高考。2017年，共有15万名农民工子女在流入地报名参加高考， 是五年前的36.5倍。从提高生活待遇到城乡教师流动，从职称评聘倾斜到建立荣誉制度，扶持力度层层加码，乡村教师也走进了国家的改革议程。
社保体系更可持续
习近平总书记在十九大报告中指出，要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。
国务院发展研究中心社会发展研究部副部长、研究员王列军在接受《中国发展观察》采访时指出， “推进制度整合是十八大以来社会保障体系建设和改革的重点和亮点。”2014年，国务院决定合并实施新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2015年，国务院决定改革机关事业单位工作人员养老保险制度， 机关事业单位养老金制度与城镇职工实现并轨，解决了不同性质单位在基本制度安排上的“双轨制”问题。2016年，国务院决定整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。这些整合制度的举措，对于提高公平性、提升管理效率都具有重要意义。
确实，近年来我国社会保障领域在制度建设方面采取了不少标志性举措。丁元竹举例指出，2014年我国颁布实施了《社会救助暂行办法》，实现特困人员救助供养制度城乡统筹。2016年共救助城乡低保对象6000多万人，占全国总人口的4.5%。农村贫困人口大病兜底保障机制涵盖基本医保、大病保险、医疗救助、健康扶贫补充保险等各具特色的保障措施，农村贫困住院患者县域内“先诊疗，后付费”工作方案逐步落实。并且，在国家层面建立了两项残疾人补贴制度。截至2017年3月31日，除新疆生产建设兵团外，补贴发放实现县（区）全覆盖。困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度受益残疾人分别达到1031万人和1073万人；发放生活补贴和护理补贴资金分别达到约133亿元和122亿元。
这期间，我国社会保障覆盖范围持续扩大，在保基本的前提下， 稳步提高各项社会保障待遇水平。丁元竹用几组数据说明了这样的变化，截至2016年年底，基本养老、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到8.88亿人、1.81亿人、2.19亿人、1.85亿人。基本医疗保险覆盖人数超过13亿人，全民医保基本实现。并且，进一步完善了社会保险关系转移接续制度，维护流动就业人员的社会保障权益。先后降低养老、失业、工伤、生育保险费率， 减轻企业缴费压力。城乡居民基本医疗保险补助标准从2012年的240元提高到2016年的420元。
对于住房保障工作，十八大以来，各地区、各有关部门更是将其放在了经济社会发展的突出位置，帮助近8000万住房困难群众圆了安居梦。常兴华表示，“近年来，我国城乡住房保障体系日趋完善，保障性住房建设持续加强，中低收入家庭住房条件明显改善。”“十二五”期间全国累计开工建设城镇保障性住房4013万套， 2015年—2017年计划改造各类棚户区住房1800万套。
除住房保障能力的逐步提升外，房地产市场调控力度也持续加码，去投资化趋势愈加明显。国务院发展研究中心研究员刘卫民在接受《中国发展观察》采访时表示， 2016年12月，中央经济工作会议提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，促进房地产市场回归居住属性。通过因城施策的调控、限购限贷、首付比例和借贷利率的调整，以及共有产权，强调公共服务均等化的租购同权等一系列政策的出台，目前全国房地产市场已经取得了调控的阶段性成果， 一些大中型城市房价出现了环比连续下降的趋势，随着政策效应的持续发酵，后续房地产市场仍将处于调整期。
刘卫民进而建议，下一步政策性住房金融支持体系仍需完善， 应为刚需置业者提供更为长期稳定的信贷支持政策，也就是说，在调控房价“去杠杆”的同时，也要为自住刚需的人群提供有效的信贷支持。同时，要准确把握楼市供求关系，通过土地安排和项目调节，进一步提高公共资源配置效率。
“健康中国”目标更清晰
习近平总书记指出：没有全民健康，就没有全面小康。十八届五中全会首次提出了推进“健康中国”建设。2016年10月，《“健康中国2030”规划纲要》发布，标志着“健康中国”建设的顶层设计基本形成。
据有关统计显示，仅2016年一年，党中央、国务院共部署了10方面共50项重点医改任务，印发实施健康相关重要政策文件20余个。
“健康中国”战略首先体现在“新医改”上。中国社科院社会政策研究中心副主任房莉杰在接受《中国发展观察》采访时表示， 2009年新医改以来，我国的医疗卫生事业取得了很大发展：基本医疗保险覆盖率维持在95%以上，筹资金额和保障水平逐年提高；卫生财政投入逐年增加，个人现金卫生支出占卫生总费用的比例逐年下降， “看病贵”问题有所缓解。
常兴华表示，“近年来，医药卫生体制改革深入实施，医疗卫生服务体系日益健全，人民健康水平持续提高。”他进而提到下面一组数据：2016年我国人均预期寿命已达76.34岁，婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率、孕产妇死亡率分别下降到7.5、10.2和19.9/10万，居民健康总体处于中高收入国家平均水平。
在接下来的的五年中，贯彻“健康中国”战略依然存在挑战。王列军认为，“未来五年，推进医改关键是要改变当前以治病为中心的医疗卫生模式，逐步建立起以健康为中心的模式。这一转变将是非常艰难的，但不改不行。我国仍然是一个发展中国家，卫生筹资能力有限。因此，必须走以健康为中心、预防为主的道路。这不仅有利于控制医疗卫生费用，也是真正为人民的健康负责。推动这一转变涉及多方面改革，但关键是医生和医院激励机制的改革，核心是医生薪酬制度和医院支付制度，未来五年必须加快推进这两项改革。”
对于下一阶段改善医疗卫生领域的重点改革，房莉杰提出五点建议：一是完善以医疗保险为基础的“三医联动”，同步实行公立医院和药品制度改革。二是建立竞争性家庭医生制度，提高基层服务能力，真正将“健康管理”落到实处。三是将行业内部监管、患者组织外部监管、政府主管部门行政监管三者相结合，建立完善有效的监管体系。四是改革不利于医疗卫生事业发展的行政束缚，营造民营和公立医疗机构合理分工、公平竞争的市场环境。五是将对待农民工健康风险的视角，由劳工视角改为社会视角，以常住人口（而非户籍人口）为基础规划医疗卫生资源。
“我国的医疗卫生事业，从最宏观、最长远来看是要实现‘健康中国’的目标，而从最迫切解决的现实问题出发，则是选择一条适合中国的医改路径。”房莉杰进而指出，发展医疗卫生事业、改善医疗卫生短板应基于两方面原则，一是建立“大健康”战略，落实《“健康中国2030”规划纲要》，着重强调针对性补缺的“精准健康”战略。二是正确理解和处理“政府” 与“市场”的关系，即恢复医疗服务的公益性，又使医疗领域的各个主体适应外部的市场化环境。除此之外，健康服务体系也在积极应对日益加速的老龄化趋势。2016年以来，国务院先后印发《“健康中国 2030”规划纲要》《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》《“十三五”卫生与健康规划》以及《“十三五”健康老龄化规划》，其中就推动发展老年健康服务作出了重要部署。
“自2000年开始步入老龄化社会，我国已成为老年人口最多、增长速度最快的国家。因此，现阶段我国民生领域需重点关注养老服务体系的完善。”常兴华分析认为， 人口结构失衡和老龄化加剧，带来的不仅仅是老年群体的民生保障问题和压力，更将影响到经济社会能否可持续发展。“因此，必须转变对老龄化问题的片面化、简单化认识， 从国家长治久安和长期平稳发展的高度认识老龄问题，从国家战略和基本国策高度应对人口老龄化。”
“2030年，我国将达到深度老龄化，而众多的老年人口和有限的经济能力是一个基本矛盾。”王列军对此建议，我国必须致力于建设一个低成本的养老服务体系，立足于居家和社区养老服务，而不是依赖高成本的养老服务机构；必须建立起科学的老年人健康状况评估标准，养老服务机构主要服务失能老人，防止较健康的老人占用机构资源。农村地区实际居住的老年人更多，收入更低，面临比城市更加严峻的挑战，更加需要探索出符合农村实际的低成本养老服务模式。
常兴华强调，人口老龄化的发展是我国的基本国情，深刻地影响到了人口安全、国家安全，必须提出具有全局性、长期性、战略性意义的系统对策。他建议，鉴于老龄化的长远发展，应从国家层面提出长期的战略规划和系统对策，从法律规定角度，明晰保障“老有所养”的各项制度规定等。
共建共享带来更多获得感
“将‘暂住证’换成‘居住证’，一字之变，常住人口便享有‘准市民待遇’。从成为全球第一个全面承认网约车合法化的国家， 到制定《网络餐饮服务监督管理办法（征求意见稿）》，从放宽国际邮轮入境旅游团限制，到清理取消申办养老服务机构的不合理前置审批……全面小康的建设与民生需求的旺盛相辅相成、深度契合着。” 丁元竹如是说。
这样的民生变化，似乎每日都在发生着。
“十八大以来，基本公共服务不断改善，覆盖全民的国家基本公共服务制度初步建立，基本公共服务共建能力和共享水平持续提高。民生改善力度持续加大，让更多人民群众共享改革发展成果，获得感不断提升。”常兴华同样感慨道。
他进而强调，完善基本公共服务、补足民生“短板”是篇很大的文章，下一个五年，仍有很多工作要做。国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出了国家基本公共服务的制度安排，对制度框架、服务清单和实现机制等明确要求，并就公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障等领域提出了具体的任务要求。“‘十三五’时期，在各级政府部门、社会力量和公众的努力下，推进任务要求和目标逐步完成，将大大弥补我国民生领域的‘短板’，全面促进我国小康社会的实现。”
丁元竹则指出，保障和改善民生，必须推动公共服务体系更加健全，不断完善共建共享的民生事业保障机制。要正确处理发展经济和保障民生的关系，坚持量入为出， 积极调整财政支出结构，既要不断加大保障民生力度，又要保持经济持续稳定增长。要重点加强基本公共服务建设和完善，特别要支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等特定人群和特殊困难地区的基本公共服务体系建设。在确保特定人群和特殊困难地区优先发展的基础上，进一步做好教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等各项民生工作。
保障和改善民生，要与各项改革措施紧密结合。供给侧结构性改革和扶贫攻坚等重要任务要紧紧围绕人民群众的生活水平提高和生活质量改善展开。各项改革举措要紧紧围绕人民需要的安全食品、清洁空气、纯净饮用水以及其他高质量的产品和服务来制定。教育、医疗卫生、社会保障、社区建设、住房等，都需要从质量入手，通过供给侧结构性改革，与人民群众的要求对接起来。
保障和改善民生，要不断完善共建共享的社会治理格局。社会治理致力于维护社会秩序，激发社会活力，动员家庭、社区社会组织参与社会公共事务，解决社会问题。在这个意义上，社会治理与公共服务是可以打通的，在深层次实现融合，并在日常生活中推动人民生活的改善。加强社会治理需要有全新的理念，“创新是引领发展的第一动力”的理念同样适用于保障和改善民生这一重要任务。
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