钟 钰
内容提要：
与往年相比，2025年中央一号文件把粮食和重要农产品稳产保供放在更加突出位置，与党的二十届三中全会“进一步全面深化改革”的精神相契合，可以说改革贯穿文件始终。本文基于2025年中央一号文件具体内容，结合我国实际，从深入推进粮油作物大面积单产提升行动、扶持畜牧业稳定发展、建立耕地种植用途监测体系、推进农业科技力量协同攻关、开展粮油种植专项贷款贴息试点等十个方面对2025年中央一号文件进行深入解读。
2025年中央一号文件《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》日前全文发布。与往年相比，今年的中央一号文件把粮食和重要农产品稳产保供放在更加突出的位置，这和我们的现实国情密切相关。此外，今年一号文件还有很多新内容值得重点关注，比如把“进一步深化农村改革”直接作为标题，这是以往没有的。从题目包含的关键字眼看“进一步深化农村改革”，与党的二十届三中全会“进一步全面深化改革”的精神相契合，可以说是一脉相承，是对全面深化改革在农业农村领域的细化。因此，可以说改革贯穿于2025年中央一号文件全文始终，很多新亮点值得期待。
深入推进粮油作物大面积单产提升行动
随着粮食需求刚性增长和资源约束增强，依靠扩大种粮面积的外延模式增加粮食产量的空间有限，提升粮油作物单产才是未来增加粮食产量的主攻方向。根据农业农村部数据，2023年，我国水稻、小麦、玉米试验田亩产分别达到600公斤、420公斤和650公斤，在百亩方、千亩片的高产示范田中取得了显著成效，但大田生产的实际亩产仅为475 公斤、385公斤和435公斤，差距比较明显。这一现象反映出我国农业大田生产技术到位率不高，农业技术、植物保护、土壤肥料和种子等环节尚未形成合力，导致“多技术集成、大面积普及”的均衡增产格局尚未实现。
粮油作物作为粮食安全的重要组成部分，其单产提升对于保障国家粮食稳定供给具有至关重要的作用，深入推进粮油作物大面积单产提升行动意义重大。通过加大高产高效模式集成推广力度，推进水肥一体化，能够显著提升粮食生产效率。公开数据资料显示，2024年全国粮食亩产达到394.7公斤，每亩产量比上年提高5.1公斤，单产提升对粮食增产的贡献率超过八成。水肥一体化技术的应用不仅提高了资源利用效率，还促进了大面积均衡增产，为实现粮食稳产丰产提供了坚实支撑。2024 年10月，笔者在内蒙古兴安盟、通辽调研时得知，当地万亩片平均产量为1247公斤/ 亩，十万亩吨粮田产量为1042 公斤/亩，百万亩核心区测产结果为945公斤/亩，可见实现大面积单产提升有条件、有基础。同时，推动棉花、糖料、天然橡胶等稳产提质，不仅提升了经济作物的竞争力，还为农民增收和乡村振兴提供了新的增长点。
扶持畜牧业稳定发展
畜牧业作为农业的重要组成部分，在脱贫攻坚和乡村振兴中发挥了重要作用，通过发展特色养殖、推广规模化经营，带动了农村经济的整体提升。但近年来，因市场波动频繁，畜产品价格低迷，养殖效益下滑。2024年，羊肉和牛肉价格呈现显著下降趋势。同时，生产成本居高不下，饲料、人工等成本持续上升，挤压了养殖利润空间，部分地区养牛户出现亏损。这些问题不仅影响了畜牧业的可持续发展，也对农民增收和乡村振兴造成了制约。
因此，扶持畜牧业稳定发展具有重要的现实意义。在经济方面，扶持畜牧业稳定发展可以增强市场抗风险能力， 缓解价格波动对养殖户的冲击，保障畜产品供应链的稳定性，从而提升农村经济的整体韧性。通过政策支持和技术推广，降低生产成本，提高养殖效益，助力农民增收，持续为乡村振兴注入动力。在社会方面，扶持畜牧业稳定发展可以创造更多就业机会，吸纳农村剩余劳动力，缓解就业压力。同时，通过规模化、标准化养殖模式的推广，能够提升畜牧业生产效率，改善农村居民生活质量，促进城乡经济协调发展，为共同富裕目标的实现提供支撑。
建立耕地种植用途监测体系
当前，城镇化和工业化挤占优质耕地的现象仍存，耕地“非农化”“非粮化”压力较大，耕地后备资源开发潜力有限，制约粮食产能提升。2023年全国国土变更调查结果显示，全国耕地面积为19.29 亿亩，较2019年耕地总量增加1120.4万亩。但耕地质量总体不高，高产耕地少，中低产田占比超过三分之二，并有40% 以上的耕地出现了退化，部分地区还存在违法占用耕地、违规改变耕地用途等现象。这不仅威胁国家粮食安全，也对农业可持续发展和农民利益造成了负面影响。
建立耕地种植用途监测体系是解决上述问题的关键举措。通过卫星遥感、大数据和人工智能等现代技术，实现对耕地利用状态的高频、高精度监测，及时发现并遏制耕地“非农化”行为，进而有效保障国家粮食安全和重要农产品供给。同时，耕地种植用途监测体系的建立还能够促进农业现代化和绿色发展。以黑土地智能化保护系统“三江模式” 为例，据媒体报道，该模式可实现水分利用效率提高30%、粮食增产5%~22%及水土流失减少70%的综合效益。在此基础上，还可以借助监测数据优化种植结构，推广资源集约化利用模式，进一步实现粮食绿色增产和农业可持续发展。
2025 年2 月28 日，四川省泸州市叙永县，无人机飞手在为油菜喷洒营养液。 图/ 中新社
推进农业科技力量协同攻关
近年来，我国农业科技发展取得突出成效，农业科技进步贡献率从2015年的超过56% 提升至2024年的超过63%，农作物良种覆盖率稳定在96%以上。但在成果转化方面，由于科研机构、高校、企业等主体之间的合作机制不完善、资源分散，导致大量科研成果未能有效应用于实际生产。提升粮食综合生产能力，关键靠科技，农业技术已成为推动当前乃至今后粮食产能提升的核心驱动力。通过强化科研资源统筹，能够有效整合各方力量， 加快突破关键核心技术，能够有效解决种源“卡脖子”问题。比如，笔者曾调研了解“玉米密植高产技术”，这是中国农业科学院科研团队经过多年多点试验，针对我国玉米种植密度低、管理粗放导致的产量不高、资源利用率低和农民收益低，探索出的技术模式，是一个非常典型的协同攻关案例。其主要特点是精准选种，精细整地，精准播种，增密种植，浅埋滴灌，精准水肥，绿色防控，精准化控。
启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿
2004—2024年，这20年是我国工业化、城镇化快速发展时期，也是区域经济分化明显时期。据笔者计算，这一时期粮食主产区粮食产量占全国粮食总产量的比重由72.67%提高到77.7%，特别是这期间粮食产量增量的88.77%是由主产区生产的，为保障国家粮食安全作出巨大贡献。然而，由于粮食商品价值偏低，对财政贡献有限，“粮财倒挂”成为困扰粮食主产区发展的一大障碍。粮食主产区经济发展相对缓慢，也导致其民生事业欠账多、跟不上。仅靠国家纵向利益补偿是不够的，有必要在不断完善纵向利益补偿机制的同时，进一步加强对粮食主产区的利益补偿，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。
经过诸多努力，对粮食主产区和种粮农民的纵向利益补偿政策体系已基本成形，但粮食产销区省际横向利益补偿仍停留在产销协作层面，尚未从根本上破题，面临纵向补偿激励效应放缓、横向补偿体系尚未形成的尴尬困境。回顾我国脱贫攻坚历程，中央建构了“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作模式和责任机制，在资源下沉的同时权力也逐步下移，为打赢脱贫攻坚战提供了坚强的保障和支撑。现将脱贫攻坚中建立起的工作机制借鉴到粮食产销区省际横向利益补偿工作中，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，由中央对产销区间的粮食、生态环境、技术、装备、人才等多方面资源要素的跨区域流动进行统筹规划和全面部署，通过“高位驱动” 推动横向利益补偿的“顶层设计”自上而下，层层落实，这无疑更有利于政策的落地实施，并切实发挥政策实效。
开展粮油种植专项贷款贴息试点
长期以来，我国农村金融市场有效供给相对匮乏，农业农村“抵押难”“担保难”“贷款难”“贷款贵”问题突出。另外，“三农”领域的贷款业务缺乏对具体行业的细致划分。对农民而言，目前种粮经济效益明显低于经济作物和其他产业，使得种粮贷款成为“三农”贷款中难度较大的一个环节，部分金融机构对种粮贷款投放更为谨慎。尽管2018 年我国已经为农户和农业经营主体颁发了土地确权证书，土地可以成为抵押物。但笔者实地调研发现，许多种粮大户和新型农业经营主体的土地是租赁而来，无法用作抵押，很难在信贷市场上取得贷款。
在此背景下，开展粮油种植专项贷款贴息试点是破解农村贷款困局、保障国家粮食安全的重要举措。一方面，能够拓宽种粮农民融资渠道，降低贷款门槛，使贷款条件相对便利，提高金融资源向种粮领域配置的效率，增强金融服务“三农”的精准性和有效性； 另一方面，贴息政策能够切实减轻种粮农民的资金压力，降低种粮农民的种粮成本，有助于提升种粮农民的经济收益， 保障农民的种粮积极性和生产稳定性。
2025 年1 月17 日，在浙江省嘉兴市国际会展中心，市民正在选购真空包装食品。 图/ 中新社
完善农产品贸易与生产协调机制
多年来，我国高度重视粮食等重要农产品的生产和贸易，充分利用“两个市场、两种资源”，有力保障了重要农产品的有效供给，较好地满足了国内农产品需求，进口已经成为生产、储备之外的另一个供给来源，即二元供给结构正向三元供给结构转变。但目前来看，我国农产品贸易与生产的协调性还有待进一步加强， 丰产叠加进口偏多，进一步加剧国内农产品供应压力，导致农产品价格弱势运行。同时， 国内外粮价倒挂导致外部低价农产品大量、无序地进入国内市场，冲击国内农产品供求平衡体系，给农业生产带来诸多负面影响。
完善农产品贸易与生产协调机制，统筹国内国外双循环。一方面，能够在确保农产品稳产保供的基础上，科学合理把控进口规模与节奏，有效控制进口的不利影响，即不能冲击国内产业、不能影响农民收入、不能影响消费者选择需求；另一方面，有助于提升国内农畜产品在国际竞争中的韧性，使粮食和重要农畜产品价格保持在合理区间，从而在更高水平上保障国家粮食安全。
实施大中城市周边现代设施农业更新工程
鲜活农产品具有不耐储存、易腐烂的特性，随着南菜北运、西果东送等的范围和规模不断扩大，远距离运输导致农产品损耗、供应不稳定的问题日益凸显。与传统农业不同，设施农业可以突破自然条件限制，通过人为控制为作物生长提供最适宜的环境，实现农产品反季节生产。但设施农业需要购置技术设备，基础建设与运营维护成本较高。大中城市有技术、有需求，具备完善的资金链和人才储备，为发展现代设施农业提供了得天独厚的条件。
在大中城市周边建设和更新现代设施农业，一方面，能够缩短农产品的运输距离，减少运输过程中的损耗，让城市居民能够更快地享受到新鲜、安全的农产品，更好地满足城市居民对高品质农产品的需求。另一方面，在面对极端天气、公共卫生等突发事件时， 传统农产品供应链易受到冲击，现代设施农业能够发挥应急保障作用，有助于保障城市的农产品供应安全，极大增强应对突发事件的韧性。此外， 在大中城市周边发展现代设施农业还具有显著的生态和社会效益。从生态角度看，设施农业能够减少水资源和化肥的使用量，降低农业面源污染；从社会效益角度看，设施农业的发展能够创造大量的就业机会，吸引农村劳动力向城市周边转移，促进农民增收致富。
发布流转价格指数、实物计租
当年的地租往往由上一年的粮食行情决定。在我国粮食生产实践中，转出土地的主体大多为小农户，转入土地的主体大多为新型经营主体。不稳定的地租会让本应共生互促的两大主体处于相互博弈的状态，长此以往不利于稳定土地经营权， 不利于培育新型经营主体，不利于带动小农户增收。
为此，今年中央一号文件提出“鼓励通过发布流转价格指数、实物计租等方式，推动流转费用稳定在合理水平”。流转价格指数通过公开市场信息，减少信息不对称，帮助流转双方更准确地评估流转费用，避免不合理定价，更好地预测和应对价格波动，减少市场不确定性。政府也可以根据流转价格指数制定或调整相关政策，确保流转费用保持在合理区间，避免流转费过低损害农民利益，也防止流转费过高影响农业竞争力。相较于以货币计租而导致地租波动较大的弊端，实物租金不受通货膨胀影响，可保持实际价值稳定， 保障双方收益。当然，在土地流转过程中，因地制宜选择双方都接受的形式，是确保流转顺利进行、保障各方权益的关键。
发行乡村振兴债券
乡村振兴是一个长期工程，需要巨量资金投入，一方面要靠各级财政一般公共预算持续加大支农投入力度，另一方面要千方百计开拓新的资金募集渠道。发行乡村振兴债券是拓展资金来源的重要途径之一。当前，部分地方政府已成功发行乡村振兴债券，这一实践不仅有效缓解了地方财政压力，还为社会资金参与乡村振兴提供了多元化渠道，取得了显著成效。
作为乡村振兴的重要主体—企业，缺钱、贷款难是其面临的普遍难题。为此，今年的中央一号文件提出“鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券”。从宏观角度来看，企业发行乡村振兴债券能够有效吸引工商资本参与乡村振兴，缓解政府财政压力，形成多元化的资金支持体系。通过债券市场，社会资金可以更高效地流向农村地区，弥补财政投入的不足。从微观角度来看，发行债券为企业提供了长期、稳定的融资渠道，有助于企业履行社会责任，树立良好形象，增强社会认可度。企业通过参与乡村振兴项目，不仅能够获得政策支持和市场机会，还能提升品牌价值，实现经济效益与社会效益的双赢。当然，对企业加强监管，建立透明、规范的资金管理机制，是确保乡村振兴债券发挥实效的关键举措。要通过完善监管体系，有效防范资金挪用、低效使用等风险，确保债券资金精准投向农村产业发展、基础设施建设和民生改善等领域。
作者为中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员
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