冯文猛
内容提要：
近些年我国银发经济发展显著。随着人口老龄化持续深化、老年群体出现代际更替、新技术进一步应用，银发经济领域的未来需求呈现新趋势，银发经济将迎来更大发展。国务院办公厅前不久印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》是国家层面第一次出台以银发经济为主题的专项政策，今年可以视为银发经济发展元年，标志着养老工作向更宽的视野迈进，坚持事业情怀、产业思维，推动事业产业迈向更高质量的协同发展。推动银发经济迈向高质量发展需要具体处理好三个关系：传统习惯和现代手段的关系，前沿技术和适宜技术的关系，政府作用和市场功能的关系。
随着我国人口老龄化程度不断加深以及老年人口规模的快速增长，银发经济的发展逐步成为社会各界关注的焦点。在相关政策不断出台以及各类主体持续努力的共同推动下， 近些年我国银发经济发展显著，为满足日益增长的老年人各类需求、提升老年居民生活质量发挥了重要作用。随着老年人口规模持续增长以及多样化需求的不断增加，银发经济有望在未来迎来更大发展。推动银发经济发展迈向高质量， 需要把握未来发展趋势，处理好几个关键关系。
银发经济的源起及概念界定
当前，银发经济多和老龄经济、老龄产业等名词交替使用，通常指面向老年人的产品和服务以及相关经济生产活动的总和。自19世纪60年代法国成为世界上第一个进入老龄化社会的国家后，人口老龄化逐步成为世界上越来越多国家共同的现象。2022年，全球65岁及以上人口在总人口中占比达到10%，2050年这一占比有望进一步增至16%（数据来源：联合国《世界人口展望2022》）。老年人口规模的扩大以及人口结构中老年人占比的增加，带来了面向老年人的产品和服务需求的快速增长， 银发产业逐步成为进入老龄化社会国家经济生产和社会生活的重要构成部分，在20世纪后半期逐步兴起，自21世纪开始进入发展的快车道。
从迄今为止世界各国的实践情况看，人类对人口老龄化的应对先后经历了两个阶段。第一阶段突出的是“养”， 即主要为老年人提供各类产品和服务；第二阶段突出“养” 和“为”并重，即在进一步丰富面向老年人的产品和服务同时，逐步加大了对老年人力资本的开发利用。基于这一情况，定义银发经济时既需要考虑将老年人作为客体的为老产品和为老服务的开发，也需要考虑将老年人作为主体的老年人力资本的拓展和应用。银发经济既包括“养”的部分，也包含“为”的内容，现实中其具体形态和内容因一国人均预期寿命、老年人健康状况、老年人力资本情况以及经济社会发展水平等不同存在差异。
20世纪中叶后，随着越来越多的国家进入老龄化社会，银发经济的概念开始在一些国家出现（对于最早出现在哪些国家，目前尚未形成一致判断。有资料显示， 最早出现于20世纪80年代的欧洲；另有资料显示出现在20世纪70年代的日本），但频繁使用银发经济这一术语可追溯至20世纪末的欧洲研究界。2005 年2月，在德国召开的以“欧洲银发经济”为主题的会议上通过的宣言草案中，将银发经济描述为“提升欧洲生活质量、经济增长以及竞争力的机会”（资料来源：Silver Economy in Europe 2005: web document）。从现有资料分析，我国基于实践发展对银发经济开展的系统研究最早出现在《2012北京老龄产业研究报告》中（作者注：在此之前的研究虽有对老龄产业、银发产业、银发经济等进行过讨论， 但多停留在理论层面，从实践角度出发，结合现实发展从体系化角度进行的研究还相对有限）。这一报告的开篇对“老龄产业”进行了详细讨论，在对当时存在的四种定义进行综合的基础上，这一报告将“老龄产业”定义为“不是传统意义上的一个独立的实体产业部门，而是包括不同实体行业的综合产业体系，是以年龄以及年龄决定的消费特征为标志划分的产业，包括所有有关老年人物质和精神以及其他特殊需求的商品生产和服务”。基于当时已有实践，这一报告将老龄产业的范围界定为体检行业、保健品行业、护理品行业、旅游行业、教育培训行业、金融理财行业、护理服务行业七类，并基于北京的问卷调研和个案访谈对这七类产业的发展现状和市场规模做了分析测算。
2 0 2 0 年， 国家统计局发布了《养老产业统计分类（2020）》，首次从国家层面对养老产业做了统计分类划分。在该分类中，养老产业被定义为“是以保障和改善老年人生活、健康、安全以及参与社会发展，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所安等为目的，为社会公众提供各种养老及相关产品（货物和服务） 的生产活动集合，包括专门为养老或老年人提供产品的活动，以及适合老年人的养老用品和相关产品制造活动”。在范围上，该分类将养老产业定义为养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、老年社会保障、养老教育培训和人力资源服务、养老金融服务、养老科技和智慧养老服务、养老公共管理、其他养老服务、老年用品及相关产品制造、老年用品及相关产品销售和租赁、养老设施建设等12个大类，合计51个中类， 79个小类。养老产业统计划分标准的出台，促进了银发经济在我国的发展。
推动银发经济发展的实践
作为一个崇尚孝道的国家，对老年人进行赡养自古就是我国经济社会生活中的一项重要事业。新中国成立后，养老作为一项重要民生工作备受重视，以政府为主导的老龄事业在各个阶段持续进步。2013 年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》发布， 老龄产业进入了发展快车道。经过十余年的努力，老龄产业取得了全面进步，银发经济发展有了初步基础。
近些年，银发经济发展的实践可从政策完善、产业探索和专项工程建设三方面进行总结。
（一）推动银发经济发展的政策体系日趋完善
持续推进顶层设计。2019 年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，将“打造高质量的为老服务和产品供给体系”作为五方面具体工作任务之一，并明确提出“多渠道、多领域扩大适老产品和服务供给，提升产品和服务质量”。2020年10月，党的十九届五中全会提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”，其中明确提出“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”，首次将“发展银发经济”列入国家战略。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“实施积极应对人口老龄化国家战略”部分明确提出“发展银发经济， 开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态”。2021年11月，中共中央、国务院通过《关于加强新时代老龄工作的意见》，面向新时代老龄工作，从“加强规划引导”和“发展适老产业”两方面部署“积极培育银发经济”工作。2021年12月，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，设立“大力发展银发经济”专章，明确提出“发展壮大老年用品产业”“促进老年用品科技化、智能化升级”“有序发展老年人普惠金融服务”。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中的“增进民生福祉，提高人民生活品质” 部分，明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，提出了国家基本养老服务清单。2023年12月召开的中央经济工作会议，首次将“发展银发经济”纳入2024年经济工作部署，意味着银发经济的重要性再上新台阶。2024年1 月5日，国务院常务会议研究发展银发经济、增进老年人福祉的政策举措，提出发展银发经济是积极应对人口老龄化、推动高质量发展的重要举措， 既利当前又惠长远，要“共同促进银发经济发展壮大”。1 月15日，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，提出4个方面26项举措，这是国家层面第一次出台以“银发经济”为主题的专项政策。因此，今年可以视为银发经济发展元年，标志着养老工作向更宽的视野迈进，坚持事业情怀、产业思维，推动事业产业迈向更高质量的协同发展。
不断丰富专项政策。为丰富老年用品供给，2019年12 月，工信部等五部门联合印发《关于促进老年用品产业发展的指导意见》，提出到2025年老年用品产业总体规模超过5 万亿元。为进一步扩大养老机构供给总量、助力养老企业发展，国家发展改革委等部门先后印发《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》，探索支持社会力量和地方政府合作加大普惠养老有效供给。为提升养老服务体系质量和服务水平，民政部等部门先后出台《养老服务标准体系建设指南》《〈养老机构等级划分与评定〉国家标准实施指南》，积极开展养老院服务质量建设专项行动、居家和社区基本养老服务提升行动等。为完善老年健康支撑体系，国家卫健委等部门牵头制定实施《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》《关于进一步推进医养结合发展的指导意见》《关于开展老年痴呆防治促进行动（2023—2025 年）的通知》。为推动智慧健康养老发展，工信部等部门先后联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017— 2020年）》和《智慧健康养老产业发展行动计划（2021— 2025年）》。2023年5月发布的《国家基本养老服务清单》进一步兜牢了老年人服务保障底线。
（二）以满足老年人需求为导向的产业探索全面推进
在政府不断强化顶层设计、完善相关政策支持的同时，地产、科技、金融、制造、医疗健康等各类经营主体纷纷进入银发经济领域，聚焦其中细分产业领域开展产品和服务的研发生产。在消费端，在居民收入水平不断提升以及消费观念变化的共同推动下，越来越多的家庭开始加大对老年产品和服务的消费。在供需双方共同推动下， 我国银发经济在过去十余年间发展显著。从结果上看，截至目前，包括老年用餐、老年食品、老年用品、康辅器具、养老地产、养老金融、老年护理、医养结合、休闲旅居、适老服务、智慧养老等在内的多个细分领域逐步实现了从无到有的布局，一些领域还实现了从有到精的发展。当前，银发经济的产品和服务已涵盖老年群体的衣、食、住、行、医、康、养、护、文、娱、体、为等多个方面。通过天眼查查询的结果显示，目前名称中含有“养老”的企业数量已超过10万家。据不完全统计，当前我国老年康复辅助器具种类达到4000种。在机构养老、居家养老、适老化改造、康复辅助器具、健康管理等领域，一些龙头企业逐步出现，部分领域还出现了连锁化经营的势头。
在老年人口规模持续增长背景下，不少机构对银发经济的市场规模和未来趋势做了测算，但受基础数据不完善、采用标准口径不一等多方因素影响，并未出现公认的权威测算结果。当前，养老保险基金支出是老年人特别是城镇老年人的主要收入来源，养老机构和设施在养老服务体系建设中承担着核心功能。这两个指标一定程度上反映了当前银发经济的发展状况。
2022年，我国全年基本养老保险基金支出63079亿元， 是30108万名离退休人员和实际领取待遇人员的基本生活来源，也成为银发经济发展的重要消费资金来源。医疗机构发生的费用中，退休人员7912 亿元，占56.9%。2022年，49 个试点城市中享受长期护理保险待遇人数120.8万人，基金支出104.4亿元。此外，截至2022年底，全国共有4143万名老年人享受老年人补贴，2022 年全国共支出老年福利资金423亿元，养老服务资金170.1 亿元。上述支出，成为助力银发经济发展的重要资金来源。
截至2022年底，全国共有各类养老机构和设施38.7 万个，养老床位合计829.4万张。其中注册登记的养老机构4.1万个，床位518.3万张，社区养老服务机构和设施 34.7 万个，共有床位311.1万张， 其中城市社区养老服务机构和设施11.5万个，农村社区养老服务机构和设施23.2万个。依此测算，截至2022年末，城市几乎所有社区都有养老服务机构和设施，农村地区一半左右的村子有社区养老服务机构和设施。
（三）提供实践抓手的专项建设取得明显进步
近些年，作为落实健康老龄化和积极老龄观两大理念的具体措施，有关部门先后启动了全国示范性老年友好社区建设、医养结合示范区域和机构建设以及老年大学建设三方面工作，为银发经济发展注入了新动力。
全国示范性老年友好社区建设自2020年下半年启动指标体系编制，2021年开始每年在全国评选1000家村/社区，截至目前已评出2990家全国示范性老年友好社区。全国示范性老年友好社区的指标体系涵盖适老环境建设、养老服务、医疗服务、老年参与、科技助老等六方面多个维度，相关工作对推动居家、社区乃至更大范围的适老化改造，促进养老服务和医疗服务更好发展，积极探索智慧养老产品和服务、推进老年人社会参与等都产生了积极影响，成为多角度推动银发经济发展的具体动力源。
医疗健康是老年人生活中的刚需，也是目前养老服务发展中亟待补齐的短板。自2016 年启动医养结合试点以来， 养老机构办医疗服务、医疗机构办养老服务、社区层面推进医养结合等多种类型的医养结合服务发展迅速，围绕慢病诊治、老年健康管理、远程医疗、上门医疗等相关实践的产品和服务也快速发展。截至目前，我国两证齐全的医养结合机构达到8000家左右，床位超过190万张，养老机构和医疗机构实行签约服务的超过8.5 万对。
随着老年人数量增加以及教育水平提升，谋求终身教育、积极进行社会参与成为老年人的新需求，老年大学在这方面发挥着重要作用。中国老龄协会的数据显示，截至2019年末，我国老年大学（学校）数量约为76296所， 在校学员数约为1088.2万人， 分别比2017年增加了22.7%和33.8%。2015—2019年的五年间，我国老年大学（学校）数量累计增加了15790所，年均增长4.7%，在校学员数年均增长7.4%。虽然三年新冠疫情给不少老年大学的正常运营带来了一定影响，但自2023年疫情防控转段后老年大学再次转入快速发展轨道。近些年，我国提出了力争到2025年，每个县（市、区、旗）至少有1所老年大学的目标，除原有政府办的老年大学外，社会办老年大学的数量也出现了积极增长态势。老年大学的兴起为老年人掌握新技术、再获新技能、打造新社交等提供了新的平台，也带动了相关产业的快速发展。
推动银发经济迈向高质量发展
到2035年，1962—1975 年期间第二次人口高峰期出生人口将陆续进入老年阶段， 我国每年新增进入老年期人口预计在2000万人以上。依据目前趋势推测，2050年我国老年人口规模将达到4.87亿人左右，在总人口中占比达到40% 左右。未来，教育事业发展也将带来老年群体教育水平的提升。2020年“七普”时，60岁及以上老年人口中高中及以上文化程度的比例为13.9%。到2050年，老年人中大学专科及以上教育水平的占比有望上升至14.8%，中小学及以下教育水平的占比有望下降至13%。城镇化的进一步发展也使老年人继续向城镇聚集，老年人中城镇老年人的占比将从2020 年的54.2%上升至2050年的73.7%。老年人口规模的进一步增长、教育水平的提升以及城镇化的继续发展，将带来银发经济的更大发展。
（一）把握银发经济未来需求中的三方面变化
人口老龄化持续深化，老年群体出现代际更替，新技术进一步应用，这些将使银发经济领域的未来需求呈现一些新趋势。
生活照料需求进一步加大，智能技术更多实现人工替代。老年人口规模的进一步增长以及人均预期寿命增加带来的高龄化将加大老年人的生活照料需求。按目前趋势预测，2050年我国失能、半失能人群数量将从目前的4000多万人增至1亿人以上。虽然未来随着医疗技术的进步有望减少失能半失能情况的发生，但高龄化背景下的失能半失能人群的继续扩大无疑是大概率事件。受此影响，老年人的照料需求也将持续扩大。同时，受逐步凸显的少子化影响，未来我国劳动力规模极可能呈现进一步下降势头。在依靠人工无法满足老年人照料需求的背景下，依托新技术应用推进人工替代将成为新的人口形势下解决老年人照料需求的重要选择。从此趋势出发，进一步扩大面向老年人特别是高龄老年人的生活照料供给，积极推进人工智能技术在养老领域的各项应用，无疑成为发展的大势之一。
医疗健康服务短板亟待补齐，更多老年人谋求主动健康。当前，在养老服务中， 医疗健康是最需要发展的领域。连续多年的追踪调查显示，针对行动不便老人的上门医疗和针对独居且有基础疾病老人的健康监测、紧急救助是当前居民最希望发展的养老服务。老年人健康状况具有慢病流行、共病多发等特征，提升其健康水平最好的办法是及早防治、提前干预和做好慢病出现后的健康管理。随着老年人人群规模进一步扩大，围绕上述三个领域的产品和服务需求也将快速增长。在满足得病后能够及时治疗的需求后，采用各类方式使老年人尽量不得病、少得病，谋求主动健康，将成为老年人健康需求领域的未来趋势。此外， 随着独居人群规模进一步上升，除身体健康外，精神方面的健康需求也将呈进一步增长态势。
社会参与意愿进一步上升，“享”和“为”服务亟待发展。2020年“七普”时，60 岁至69岁的低龄老年人口约为1.5亿人，超过老年人总量的一半。这些老人多数仍处活力状态，具有较强的社会参与意愿。随着人均预期寿命增长和更多老年人对自身健康状况的关注，未来更多的老年人将保持较好的活力状态，提供更多平台创造更多模式满足老年人各类社会参与需求将变得越来越重要。从发展大类看，社会参与既包括文化、休闲、娱乐等各类“享老”活动，也包括发挥老年人知识、技能的经济生产和社会建设的“有为”活动。总体上，未来在满足老年人“养”的需求同时，满足其“享”和“为”的活动也将日趋重要。
（二）推动银发经济发展需要处理好三个关系
从既有基础出发，面对日益增长的老年人口和不断变化的老年需求，推动银发经济迈向高质量发展需要处理好三个关系。
传统习惯和现代手段的关系。银发经济是以老年人为主要消费群体的经济。老年人群体自身既具有因长期生活习惯形成的“因循守旧” 的传统一面，也有出于为更加高效、更加便捷满足自己需求积极接纳新事物的现代一面。对这一人群提供产品和服务， 需要同时考虑上述两方面特性，既充分尊重老人坚守的“传统”，据此探索合适的产品和服务，也重视充分发挥经济社会发展提供的新手段和新模式，并据此不断推陈出新。
前沿技术和适宜技术的关系。当前，全球正处于第四次技术革命带来的创新浪潮中。大数据、互联网、物联网、人工智能等为解决老年人需求、推动银发经济发展提供了新的可能。在银发经济发展中，一方面，需要高度重视技术进步带来的可能，大力推动相关领域前沿技术的研发，争取在新技术储备和新模式探索中处于引领位置；另一方面，需要结合现有人群的支付水平、生活习惯等社会现实，积极推动面向大部分中低收入群体的适宜技术发展。对推动银发经济发展而言，前沿引领技术和适宜技术两者缺一不可。在银发经济发展中，还要特别注意避免“数字鸿沟”现象的发生，注重让科技进步为老年人需求解决提供便捷，而非创造障碍。
政府作用和市场功能的关系。银发经济事关亿万老人和家庭福祉，既包括政府作为公共服务提供的事业部分，也包括依托市场主体提供产品和服务的产业部分。在发展中，需要对政府和市场各自作用形成清晰定位。政府作用主要体现为产业发展初期的引导培育、对重点人群提供的兜底保障和为确保市场良性发展进行的规则制定、活动监管和公共服务平台搭建。市场功能主要在于激活各类要素潜力，形成有利于研发、创新、生产、流通、消费的良好环境，让更多主体进入银发经济领域，形成产品常年百花齐放、服务不断推陈出新，充满活力且长期可持续的发展格局。
作者为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所人力资源研究室主任、研究员