赵 峥
内容提要：
实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、创造高品质城市生活、实现高效能城市治理的重要举措。本文认为，城市更新机制及配套政策体系具有四方面价值，一是有助于规范主体行为和保障主体利益；二是有助于城市资源的优化配置；三是有助于提升城市治理现代化水平；四是有助于平衡城市发展的短期利益与长期目标。文章提到，应重点完善城市更新的五项机制，一是完善政府部门协调机制；二是完善多方参与机制；三是完善资金支持机制；四是完善专项规划实施机制；五是完善风险监督机制。文章还就健全城市更新配套政策体系提出建议。
实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、创造高品质城市生活、实现高效能城市治理的重要举措。近年来， 我国把握城市发展规律，加强国家顶层设计，鼓励地方实践探索，通过城市更新引导城市空间发展模式从增量开发向存量改造转变，提升了城市的综合承载能力，改善了城市环境质量，优化了城市人居条件，进一步激发了城市发展的能力和活力。城市更新重在“ 更新”，立足点和落脚点是“城市”。通过城市更新促进城市高质量发展是一项系统工程，不仅涉及城市空间结构的重新布局、土地资源的重新开发，还包括经济、社会、环境、文化功能的修复与提升，也是经济利益重新分配和区域功能重新塑造的过程。因此，在推动新一轮城市更新行动的过程中，不能局限于短期项目或局部领域， 而应更加强调城市更新的整体性和系统性，立足我国城镇化和城市现代化发展的长期、整体要求，充分挖掘和发挥有助于城市自身有机成长与持续发展的功能和价值， 进一步完善城市更新的实施机制、健全城市更新的政策体系。
城市更新机制及配套政策体系的四个价值
机制是通过特定的安排、规则或流程用于解决问题、实现目标的系统性方法或组织方式。合理和恰当的机制设计，可以有效提高效率、确保质量、管理风险，平衡短期与长期、个体与整体的利益。而政府主导的机制实施则需要相应的配套政策体系， 将相互关联、相互影响的政策和规定综合考量，确保发展目标和行动的整体协调性与一致性。从实践中看，我国的城市更新行动涉及政府、开发商、原产权人、邻里利益相关人、公众等多个主体，需要良好的机制设计以确保城市更新全过程能够有序、合法、高效地进行。同时我国的城市更新行动具有鲜明的政府主导特征，城市更新的实施受规划、土地、产权、金融等多方面政策影响，单一的、局部的政策制定与实施往往无法支撑城市更新机制的落地和全局性目标的实现，也需要构建健全的政策体系并确保城市更新的各项政策和措施相互协调一致，使城市更新的规划与行动更加统一和有效。具体来看，良好的城市更新机制及配套政策体系主要有四个方面的重要价值。
第一，良好的城市更新机制及配套政策体系有助于规范主体行为和保障主体利益。从全球城镇化发展的规律来看，城镇化率往往在2 0%— 70%时处于快速扩张阶段， 跨越70%后增长速率会放缓乃至停滞。这一阶段，都市再开发、城市改造、都市复兴、旧区改造、市区重建等城市更新活动更加活跃，主体诉求的多元化和利益的复杂性也日益加剧。我国常住人口城镇化率已经从19 78 年的17 . 9 2%提升到2 0 2 2 年的6 5 . 2%，逐步进入以提升质量为主的转型发展新阶段， 城市发展模式也逐渐由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。这一阶段的城市更新将更加关注城市内涵发展、城市品质提升、产业转型升级、土地集约利用、社会民生改善等重大问题，涉及土地使用、产权转让、基础设施建设等诸多领域，关联着居民、企业及其他利益相关者的权益，而相应的利益协调平衡机制、公众参与协商机制、更新激励机制等的缺失，容易引发利益分配不公、社会矛盾加剧等问题。良好的城市更新机制及配套政策体系有助于规范城市更新过程中各主体的行为，防止权力滥用和违法操作，并对城市更新过程中的现实和潜在经济、社会、环境等风险进行预防和控制，确保各主体的合法权益得到有效保障。
第二，良好的城市更新机制及配套政策体系有助于城市资源的优化配置。城市更新涉及既有建筑与空间的改造、当地文化的传承与创新、人口与产业的调整和重组等多方面内容，是优化城市资源配置、保持和提升城市竞争力、促进城市高质量发展的重要途径。从全球范围看，伦敦、纽约、东京等城市长期处于世界领先地位，是世界的创新中心、金融中心、消费中心等，其发展背后的原因之一就是不断地通过城市更新来优化空间结构、产业结构、人才结构，推动产业迭代、吸引人才集聚，避免城市资源错配， 将城市的资源比较优势不断转换为资源竞争优势。我国的城市更新早期以北京、上海、广州、深圳等超大、特大城市为主，后来逐渐扩展至中小城市，无论城市规模大小，其城市更新都是一个涉及城市空间、资本、人力、技术等资源的再配置过程。要确保有限和宝贵的城市资源的合理分配和高效利用，支持城市开发建设从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，需要形成良好的城市更新机制和健全的配套政策体系。同时，良好的城市更新机制和健全的配套政策体系也能够为现实和潜在投资者提供稳定和可预期、确定性的城市环境，增强社会力量参与城市更新的信心，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置。
第三，良好的城市更新机制及政策配套体系有助于提升城市治理现代化水平。在经济高速发展和城镇化快速推进的过程中，一些城市过度追求速度和规模，导致了城市发展的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，交通拥堵、环境污染、住房短缺等“城市病”突出，对城市更新提出了更高的要求。要通过城市更新行动取得城市高质量发展实效，及时回应人民群众关切、补齐基础设施和公共服务设施短板，做到“寓治理于服务”，则需要良好的城市更新机制及政策配套体系支持。同时，良好的城市更新机制及政策配套体系还可以为政府与社会构建良好的交互平台， 有效增加政府决策过程的透明度，让公众能够了解和监督城市更新的整个过程，也为全社会参与城市更新提供明确的机制和渠道，为鼓励和引导社会公众参与城市更新提供坚实支撑。
第四，良好的城市更新机制及政策配套体系有助于平衡城市发展的短期利益与长期目标。长远来看，城市更新不是割裂、孤立存在的，而是城镇化和城市发展的一部分，是城镇化和城市发展到特定阶段的产物，也是国家城镇化和城市发展战略的重要组成部分。具体的城市更新项目更多地关注“点”，往往有明确的、阶段性的投入产出要求，这是合理且必要的。但如果仅仅关注短期利益，在“ 线”和“ 面”上缺乏战略布局，城市更新往往容易“抓小失大”或“ 被动牵引”，很难实现城市发展动能转换和可持续发展的长期性、全局性目标。良好的城市更新机制及政策配套体系能够综合考虑利益平衡、社会公平、可持续发展等多方面因素，为城市更新提供明确的长短期目标、内容范围、实施步骤以及相关综合性政策支持，确保城市更新过程中各项政策和行动都能够服务于城市的长远发展目标。
重点完善城市更新的五项机制
如何理解城市更新机制，如何构建城市更新机制， 是有效推动城市更新、实现城市高质量发展的重要命题。良好的城市更新机制能够平衡和保障城市不同主体的利益和需求，确保城市经济发展、社会福祉、环境保护、文化传承等多元目标的实现，通常包括规划和政策制定机制、土地收购和征用机制、财务和融资机制、社会公众参与机制、监测和评估机制、可持续发展机制，等等。结合我国城市更新的具体实践来看，当前应重点完善以下五项机制。
一是完善政府部门协调机制。实施城市更新面广事繁， 需要构建多部门参与的横向协调机制。可采取设立部际联席会议机制、签署部门合作协议等方式开展工作。通过联席会议进行协商和分工，以实现工作目标。签署城市更新部门合作协议可建立部门间的协调机制，强化信息沟通、整合部门资源、衔接行政权力，互相配合完成工作任务。同时，进一步强化主管部门系统自身的垂直协调能力，构建上下联动机制。
二是完善多方参与机制。城市更新涉及多方主体，需要平衡各方利益诉求。构建市场参与城市更新的激励制度，探索容积移转或奖励容积机制、房地产权益转让机制等，鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性，形成多元化的城市更新参与模式。完善产权主体利益保障制度，畅通城市更新利益相关人及公众的意见表达渠道， 保障其在城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节以及对搬迁补偿方案等事项的知情权、参与权和监督权。引导公众和社会组织参与城市更新，建立平等协商机制，共同推进城市更新，实现决策共谋、发展共建、建设共管、成果共享。
三是完善资金支持机制。城市更新资金一般有六种来源，一是由地方财政安排的城市更新改造资金及各级财政预算中可用于城市更新改造的经费；二是国家有关城市改造的政策性信贷资金； 三是融资地块的出让金收入；四是参与城市更新项目的市场主体自筹投入的改造资金；五是划定城市更新区域范围内的土地、房屋权属人自筹的资金经费；六是金融机构的创新金融产品。可借鉴上海、无锡等地经验，探索专项基金支持机制，鼓励地方国企牵头设立城市更新基金。
四是完善专项规划实施机制。进一步完善城市更新的顶层设计，研究制定城市更新相关法规条例，强化城市更新实施的法治保障、法规依据。鼓励地方研究制定城市更新总体规划、专项规划，形成统筹规划指引。构建部省市联动实施机制，建立多重方式的沟通渠道，加强层级指导，同步开展工作。探索地方城市更新机构改革，考虑在现有行政体系下构建城市更新议事协调机构或专管部门。以街道、镇（乡）、片区或村庄为单元探索城市更新责任规划师制度，统筹协调区域实施城市更新。
五是完善风险监督机制。在实施城市更新行动中同步建立常态化的监测和督导机制。在住建、国土、安监等重要领域设立专门的监测和督导职能，结合城市更新的具体方式及涉及的委办局，开展常态化的监测和督导工作。重点从土地使用、经费划拨、市场监管等多个角度对城市更新项目进行监测和督导。设立对各市（县）工作的再评估机制， 对涉及推倒重来、大拆大建的要彻底整改。还要强化城市更新相关行政审批环节，加强城市更新的统筹谋划，完善审批流程和标准规范，树立风险意识。
从八个方面健全城市更新配套政策体系
我国的城市更新过程体现了“ 有为政府”和“ 有效市场”的结合。其中，政府通过政策制定和实施实现城市更新的监管、协调和资源分配， 在城市更新进程中发挥重要作用。从已经出台的相关政策与未来政策需求看，规划建设与土地、住房保障、财税金融与投资、产业、生态环境等领域都是城市更新配套政策的重点。进一步分析，从已出台政策的相关性、延续性上看， 在实施城市更新的政策体系构建中，规划建设与土地、住房保障两个领域仍是核心。从当前城市更新实践中的政策需求出发，财政金融与投资、试点指引等领域对政策供给的需求更强。同时，实施城市更新要引导城市发展模式转变，涉及产业、社会治理等多方面的调整、转型工作，相关配套政策供给须进一步加强。
一是实施城市更新的规划建设与土地政策要推动城市开发建设方式转变。引导城市建成区空间形态和城市功能的持续完善和优化调整， 鼓励以小规模、渐进式、低影响、可持续的方式来实施城市更新行动与必要的规划建设活动。坚持规划引领，加强规划管控，将城市更新纳入经济社会发展规划、国土空间规划统筹实施，出台一系列与存量提质改造相适应的政策， 推动城市开发建设方式由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。
二是实施城市更新的住房保障政策要有利于解决住房结构性供给不足的矛盾。借助实施城市更新行动的重大机遇， 进一步完善住房市场体系和住房保障体系，出台鼓励多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房保障政策。相关政策要明确导向，鼓励通过拆旧建新、改造存量等多种方式增加保障性住房尤其是租赁住房的供给，努力实现全体人民住有所居、住有宜居。
三是实施城市更新的财税金融与投资政策要鼓励市场主体积极参与城市更新。实施城市更新需要大量资金投入，必须通过政府主导、市场运作来实现。要完善多渠道筹集城市更新资金的相关政策，充分发挥财政资金的撬动作用，鼓励地方政府加大对城市更新的财政投入。鼓励有条件的地方设立城市更新专项基金，鼓励城市更新投融资机制创新探索，研究出台一系列政策，鼓励城市更新利用自筹类型的资金开展工作。
四是实施城市更新的产业政策要推动创意经济和服务经济发展。城市更新将在盘活低效空间、推动产业升级中发挥重要作用。相关政策也将进一步促进高附加值的现代服务业和高新技术产业向城市中心区集聚，促进低附加值的制造企业外迁，从而优化城市产业空间布局。建议加快出台通过实施城市更新促进产业转型、支持城市更新区域产业发展的有关政策。围绕城市更新相关重点产业的转型升级出台指导意见。进一步强化房地产业、建筑业、交通业、信息产业等对城市更新的支持。
五是实施城市更新的环境政策要有利于推进生态宜居城市建设。实施城市更新要统筹推动城市生态空间更新， 相关政策要鼓励将城市生态空间纳入更新区域，如城市重要景观廊道、生态廊道等。要建立连续完整的生态基础设施标准和政策体系，通过实施城市更新完善城市生态系统，加强城市绿色生态网络建设。探索出台政策引导绿色低碳发展，鼓励城市更新采用低碳化手段改造建筑、产业、社区，形成绿色更新模式。
六是实施城市更新的社会治理政策要有助于协调多方利益。制定让城市居民参与城市更新全过程的政策，构建能吸纳和考虑多方诉求的协商制度，健全城市更新长效治理机制。进一步完善城市更新利益平衡机制和共享机制，制定保障居民合法权益的政策， 完善包括容积奖励、税收减免及其他优惠政策在内的多渠道、多方式的支持政策。围绕社区的城市更新出台相关政策，更加关注硬环境改造外的治理结构重构。要厘清城市更新涉及各利益主体的诉求，将治理共同体的理念融入社区管理，引导和鼓励居民、外来人口、社会组织等城市建设和发展主体参与城市更新管理体系。
七是实施城市更新的文化政策要加强城市历史遗存的保护，引导塑造城市新风貌。围绕具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，出台一系列政策与规定，防范城市更新对城市历史文化价值和特色风貌造成不可挽回的损失。在全面开展城市设计工作方面出台政策，鼓励强化建筑设计管理，优化城市空间和建筑布局，塑造城市时代特色风貌。
八是实施城市更新的试点指引政策，鼓励先行先试。城市更新的试点指引政策要在全国范围内选择一批能体现新发展理念的、代表性较强的城市，为全国的城市更新树立典型，形成可复制、可推广的经验做法。在试点的选择上， 要统筹结合现阶段已经开展的城市“双修”、智慧城市、设计城市、气候适应型城市等试点工作。相关政策要鼓励分类分层次开展试点工作，既要根据制度、机制、改革任务的不同方面开展试点工作，也要选择不同规模、不同类型城市开展试点工作。
作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所