朱德米
内容提要：
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。县（市、区）域是推动发展的基本单元，也是民生福祉保障的重要主体。2 8 0 0多个县（市、区）域的持续高质量发展，对于实现中国式现代化至关重要。厦门市翔安区经过2 0年发展，努力探索持续推动县（市、区）域高质量发展的新路径，取得了显著成效，对翔安区高质量发展迭代升级路径和动能的研究具有一定现实意义及借鉴价值。
党的二十大报告明确提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。从地方发展的空间尺度来看，县（市、区）域是推动发展的基本单元，也是民生福祉保障的重要主体。2 8 0 0 多个县（市、区）域的持续高质量发展，对于实现中国式现代化至关重要。
设立于2 0 0 3 年10月的厦门市翔安区，经过20年发展， 努力探索持续推动县（市、区） 域高质量发展的新路径，取得了斐然成绩。翔安区曾经是厦门市经济社会发展的洼地， 建区时，全区地区生产总值22 . 4 4 亿元，岛内外发展的不平衡相当突出。到2022年，翔安区地区生产总值达8 8 7.14 亿元，年均增幅17. 4%；财政总收入从建区时的1.17亿元增长到98. 43亿元，年均增幅2 4 . 8%；居民可支配收入从4 2 21元增长到4 2 4 9 0 元，增长近10 倍。在经济高速增长的同时，翔安区高度重视民生保障、生态环境保护、安全防范，2 0 2 2 年全年民生支出达 6 8 . 6 亿元，占可支配财力的 82%，荣获全国高质量发展十佳城区、全国工业百强区、国家生态文明建设示范区、福建省平安县（市、区）等荣誉。在增长数据和各级各类荣誉的背后是看得见的“高颜值城区和高品质生活”，是摸得着的创新、繁荣、生态、活力、幸福翔安。因此，对翔安区20年来高质量发展迭代升级的路径和动能的研究具有现实意义及可借鉴价值。
以居民福利最大化为发展根本目标
为落实“ 提升本岛、跨岛发展”的战略部署，2003年厦门市设立翔安区。县（市、区） 域高质量发展的根本宗旨是把以人民为中心的公共价值落实到居民福利最大化的政府行动上。翔安区以居民福利最大化为目标来推动发展方式转变，从而实现高质量发展。翔安区“十一五”规划明确提出“创造空气清新、交通便捷、居住舒适、服务优化、社会安全的人居环境和生活条件”，从规划设计、生产力布局、产业选择到经营理念、运行机制都要体现人文精神和文化内涵。区“ 十二五”规划坚持“ 民生为大、民生优先”原则；区“十三五”规划提出“ 城乡居民人均收入比全国提前四年，比全市提前一年， 在2 0 1 0 年基础上翻番”；区“十四五”规划提出“幸福翔安”建设，到2025年，人类发展指数（H D I）达到中等发达国家水平。根据联合国《人类发展报告》统计，2021年我国HDI分数是0.76 8，排在全球第7 9 位。高人类发展组别的平均分是0.75 4，极高人类发展组别HDI平均分是0.896。意大利排在第3 0 位，H D I是0 . 8 9 5 。照此大致可以理解为，意大利是翔安区2025年人类发展对标的对象。县（市、区）域高质量发展的侧重点体现在以居民福利最大化为根本目标，把执政为民落实到发展进程中。
以党组织为核心谋发展
发展是一个复杂的经济社会和文化进步的过程，离不开党的组织领导。党组织在发展战略制定、发展规划编制、发展要素资源优先配置等方面发挥领导作用。20 年来，翔安区委牢牢坚持“ 一张蓝图干到底、一任接着一任干”， 充分发挥党组织的强有力领导作用。2006年，翔安区委提出“ 坚持以规划为龙头，高起点、高标准谋划翔安区的未来发展，完成分区规划和重点开发区域规划”。2 0 0 7 年编制完成生态建设规划，注重处理好开发建设与环境保护之间的关系，根据总体规划、产业布局和土地利用规划，合理定位提升各片区功能。邀请国际知名规划、建筑设计机构， 对翔安新城商务区等重大片区进行整体方案设计。2 017 年翔安区形成四大主体功能区格局— 生态都市农业区、现代工业园区、东部市级中心城区、两岸合作示范区（含航空城）。
20 年来，翔安区“工业立区”发展战略得到强有力的实施。2 0 2 2 年工业占全区经济比重达5 9%，规模以上工业增加值达4 81. 3 亿元，增速达9 . 0%，远超福建全省和厦门全市的平均速度（福建省平均增速5 . 7 %，厦门市平均增速4 . 3 %），显示出良好的发展势头和经济韧性。2 0 2 2 年翔安区入选中国工业百强区。从工业立区战略执行进程来看， 2 0 0 6 年翔安区提出“ 工业立区”，以先进制造业为发展重点向园区集中；2008年提出注重产业链招商，推动产业链向高端发展；2 0 0 9 年提出工业兴区和拓展工业平台。2018年进一步推进创新发展，突出实体经济，推进主导产业快速发展，通过“ 招商一张图”和设立产业引导基金，实现产业招商、链条招商、靶向招商。到2 0 25年平板显示产业预计实现产值12 0 0 亿元，半导体和集成电路产业预计实现产值600亿元。
以问题为导向破解发展机制难题
2 0 年来，翔安从曾经的“ 风头水尾、土地贫瘠、交通闭塞”蜕变为如今“跨岛发展”的主阵地、主战场、主力军，成为厦门高质量发展的重要增长极、两岸融合先行区。在此过程中，翔安区以问题为导向，持续破解高质量发展进程中的难点、堵点和痛点。
翔安区设立以来，面临最大的发展难题就是“ 有区无城”。2 0 0 7 年翔安区提出新城区的“ 东拓西展南接”总体框架，2 010 年新城建设全面拉开，2 011年确立高起点规划、高标准建设、高层次管理、高水平服务打造翔安新城，集聚人气和商气。翔安区“十二五”规划提出，新城建设目标是现代化生态型滨海新城，提升综合承载力，注重经济社会建设与城市总体规划、土地利用规划的有机衔接。“十三五”期间，翔安新城建设以产城融合为方向，按照“ 海绵城市”建设理念和“高起点规划、高标准建设”的开发原则，建设“山、湖、城”的城市格局，以行政服务、公共服务、居住及生活性服务功能为主。2021年，针对产城人融合不够深入，人口规模偏小， 城市化率不高，基础设施、商业配套、公共服务水平与岛内仍有较大差距，人气商气聚集不足，城市价值有待提升等问题，翔安区提出到2 0 2 5 年将新城建设成为宜居、宜业、富有活力的现代化国际化产城融合新标杆、厦门东部市级中心核心区，城市空间拓展和城市价值整体跃升，人气商机集聚。“有区无城”难题化解是翔安区政府年度工作计划和五年规划需要持续解决的主要问题。对于其他领域的难题，如缩小翔安区城乡差异、缩小岛内外民生和公共服务差异、提升人居环境质量、打通“ 断头路”等，同样通过以问题为导向的方式来逐步破解。
以趋势为导向配置空间资源
伴随着中央政府对空间治理的高度重视以及红线管控强度的加大，县（市、区）域面临着因早期过度开发或无序开发而导致的空间资源紧张的状况以及资源错配的困境。高质量发展需要保持一定的经济增长速度来支撑持续发展进程，增长不失速离不开要素资源的投入。当前县（市、区）域发展面临的最大挑战就是提高空间资源的产出效率，这也是高质量发展的测量指标之一。以趋势为导向的空间资源配置关注资源产出效率、生态环境的建设以及为持续发展预留的增量， 为纠正资源错配提供足够的空间。
“十一五”期间，翔安区按照“ 带状式、集群化”进行空间布局，为科教资源、文化资源、产业、创业人才集聚打造平台，形成规模效应和集聚效应，从而提升空间资源的产出效率。对生态环境建设区超前进行空间布局和管控，在北部地区建设绿色生态屏障，在中部地区构建城乡一体化的绿色生态网络并率先成为生态环境建设示范区，在南部地区发展红树林湿地。
“ 十二五”期间，翔安区推进低碳产业园区建设，提高能源效率，降低水耗，提高工业用水重复利用率，引导节约集约用地，提高单位面积土地利用率。
“ 十三五”期间，翔安区实施主体功能区战略，根据资源环境承载力、现有开发强度和未来发展潜力将全区划分为优化提升区、重点发展区、协调发展区、生态保护区四类功能区，严格落实保护生态环境各项要求。
“十四五”期间，翔安区开始推动以产城融合、完善城市功能为导向的空间资源的治理协同，以培育区域服务功能和经济增长极为重要抓手， 重点打造“一心两翼多组团” 发展格局，实现城市空间拓展和城市价值整体跃升。翔安区在空间资源布局上重点倾斜创新产业，如积极推进厦门大学国家大学科技园、高新技术产业基地、数字经济产业园等发展；建设未来科技城、创新创业新载体、吸引大型科技企业总部入驻的环境和设施，促进“ 科、产、城、人”高度融合，形成“ 科学+ 产业+ 城市”的融合创新创业生态，打造万亿级产业集群。
围绕发展的可持续性， 2 018 年翔安区推动“ 宅基地上楼”，与当前深圳、苏州、上海推进的“ 工业上楼”逻辑一致，实现土地节约和高效利用，为高质量发展提供空间资源保障。2 0 2 0 年翔安区推进新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩，改进建设用地项目与补充耕地项目逐一挂钩的做法。2 0 2 2 年翔安区完成土地征收1010 6 亩，居全市第一；处置批而未供用地1 9 5 公顷，居全市第一。这些举措为持续发展预留足够的空间资源，避免资源错配导致增长潜力的损失。
以地方发展治理能力提升推动高质量发展迭代
县（市、区）域高速经济增长难以持续的一个重要影响因素是地方治理能力没有同步提升，发展与治理存在脱节。在县（市、区）域，发展与治理是一个相互作用、螺旋式循环、不断迭代的过程， 可用“地方发展治理能力”来概述。
翔安，寓意着“ 业翔民安”，充满着对高质量发展与治理的期待。2 0 年来翔安区在“ 英雄三岛精神”“ 马塘精神”鼓舞下，大力推进地方发展治理能力提升，主要体现在政府治理、经济治理、新型城镇化治理等领域。
地方政府治理能力提升的标志是主动尝试和创新治理方式、工具。2 0 11 年翔安区尝试人大代表、政协委员、普通群众旁听政府常务会制度，推进行政决策、财政预决算、公共支出等政府信息公开，建设规范透明的政务环境。普通群众参与政府常务会议具有典型的创新意义。2 012 年翔安区建立行政职权目录数据库，这是县（市、区） 级行政单位对行政权力清单制度的较早探索。2 014 年翔安区推进区、镇、村三级行政服务体系的标准化建设，通过标准化来弥补政府治理能力的短板和弱项。2 017 年翔安区推出“片区+ 社区”的便民服务新模式，以解决功能区开发和街镇社会治理脱节的难题，整合行政资源，提高服务效率。2 019 年翔安区投入4 3 7万元为全区群众购买社会治安综合保险，创新政府社会治理工具，运用保险机制来保护居民人身和财物安全。2 0 2 2 年翔安区探索政务服务的“ 园区办”模式，入选福建省优化营商环境工作典型经验做法。区级行政许可事项10 0%实现“ 一趟不用跑”和全程网办，政务服务即办率达87%。聚焦企业和个人关联性强、办理量大的政务服务事项，推出6 3 项“ 一件事”集成服务套餐，推动15 项高频事项跨区域通办， 企业和群众办事体验感和获得感明显提升。这些治理方式和工具的创新探索表明翔安区地方政府治理能力在不断提升。
县（市、区）域的经济治理能力提升在于“ 有为政府” 和“ 有效市场”的有机结合。为了防止片区建设的碎片化， 翔安区在2 015 年推进片区建设协同拓展；2 016 年坚持统筹规划，推动重大片区协同发展；2 017 年推进基础设施协同建设等。持续推动经济增长方式的提质升级是有为政府经济治理能力的重要体现。翔安区2 014 年开始推进先进制造业升级增速，2 017 年推动先进制造业提质升级，2 0 2 2 年提升主导产业能级，2 0 2 3 年提出实施“ 产业强城”，推动产业升级迈出更快步伐，着力壮大产业链群。持续推进经济增长方式升级，避免锁定在特定发展阶段的陷阱，这是经济高质量发展的应有之义。
地方发展治理能力提升最具体的体现是新型城镇化治理。首先是提升基层治理能力。2008年翔安区推进“镇改街”，探索“ 村改社区”后的社区党组织、社区居委会、社区工作站“三位一体”社区管理服务体制。2011年开展首届村居干部大专班培训。2 0 2 0 年翔安区关注到基层治理的关键因素是村居工作人员需要进行规范管理。这些岗位存在着兼多职不履职、领补贴不干事、优亲厚友等现象，翔安区通过改革试点来推动有关问题的解决。2022年，翔安区在试点基础上推行“ 科学设岗、网格定岗、规范管岗、激励履岗”改革。规范整合后， 翔安区村（社区）专兼职岗位从3 8 个整合为1 2 个，减少了68.4%；人员由7042人次整合为20 08人次，降幅71.49%。社区专职工作者大专以上学历人员占比提升至95%，薪资待遇提高，基层治理效能明显提升，发展与治理相互作用、共同进步。
其次是着力提升城市治理能力。在破解“有区无城” 难题进程中，城市治理能力逐步提升。翔安区获评“2015— 2017年省级文明城区”；2017 年翔安区推进生产、生活、生态统筹布局，规划、建设、管理一体化推进，注重综合治理；2 01 9 年翔安区推进“ 家安、路安、食安、业安、心安” 的平安建设；2 0 21年翔安区进一步强化房屋安全管理， 长效处置D级危房1931栋，处置率达9 9. 8%，实现“ 一楼一档”；2022年翔安区实施大整治“ 美颜提质”，大力推进智慧城市建设，推动新一代信息技术和城市管理深度融合，建设“ 城市大脑”，构建覆盖全区域全领域的智慧治理平台， 打造一批城市精细化管理样板街区。
2 0 年来翔安区通过高质量发展来推进中国式现代化，从落实厦门跨岛发展战略、解决区域发展不平衡到逐步承担国家重大区域战略任务，翔安区高质量持续迭代升级，不仅给县（市、区） 域发展单元的高质量发展提供经验借鉴，还具有一定的理论对话价值。2014 年，国外有学者总结了国际上2 8个年均增速达到6%的经济高速增长期案例，发现经济高速增长期结束之后有2个国家转向了更高速增长，3 个转向了负增长，10 个转向了0%—3%的增长，中位数仅为2 .1%。这个研究结论影响到许多人对中国发展的看法。2 0 年来翔安区在生态环境保护、安全发展、生态空间管控、社会稳定、地方债务风险等约束条件下保持快速的经济增长， 呈现出高质量发展的特征。以此来推论，我国2 0 0 0 多个县（市、区）域发展单元还有巨大的增长潜力。此外还有一种看法，在中国经济中劳动报酬份额占G D P 的比重明显偏低，偏低的劳动报酬份额可能限制内需，从而制约中国潜在经济增长率的实现。翔安区在2 0 年发展进程中，以居民福利最大化为发展根本目标，居民获得的各类服务和民生支出等在其收入中比例比较低，由此启示，对中国潜在经济增长率计算还需要重新思考。
作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授