本刊记者 马玉荣
党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》）。《建议》指出，全党全国各族人民要再接再厉、一鼓作气，确保如期打赢脱贫攻坚战， 确保如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定坚实基础。国务院扶贫办综合司司长苏国霞长期从事扶贫政策研究，曾参与《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《中共中央国务院关于打赢精准脱贫攻坚战三年行动的指导意见》等重要文件起草。脱贫攻坚是动力之源，也是希望之火。围绕相关热点问题，《中国发展观察》记者日前专访了苏国霞。
转变扶贫思路，战胜农村绝对贫困和区域性整体贫困
中国发展观察：党的十八大以来，中央在全国范围全面打响脱贫攻坚战，作为中国扶贫的亲历者， 您回过头来看有何评价？
苏国霞：新中国成立后，党和政府始终把消除贫困、改善民生、实现共同富裕作为根本目标，始终坚持以人民为中心的发展理念，根据国民经济和社会发展的不同发展阶段和造成贫困的主要原因，组织实施适合我国国情的减贫战略， 为缓解和消除贫困持续奋斗。总的看，经历三个阶段。第一阶段是通过制度改革消除普遍贫困；第二阶段是通过专项减贫计划缓解区域性贫困；第三阶段是通过脱贫攻坚专项行动战胜农村绝对贫困和区域性整体贫困。
十八大以来，党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，作出一系列重大部署，扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。2013年12月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫工作的意见》发布，扶贫思路实现根本转变。
在制定“十三五”规划过程中，中央研究认为，贫困现象的存在是到2020年全面建成小康社会最突出的短板问题，因此作出全面打赢脱贫攻坚战的战略决策。2015年11月印发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对“十三五”期间的扶贫工作作出全面部署。一是目标任务。到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。脱贫的标准，就是农民人均纯收入超过国家扶贫标准， 且稳定实现“两不愁三保障”。二是基本方略。就是精准扶贫精准脱贫，核心是做到“六个精准”，实施“五个一批”，解决“四个问题”。三是政策举措。中央在财政、金融、土地、交通、水利、电力、住房、教育、健康、科技、人才、宣传和社会扶贫等方面，出台了一系列含金量极高的政策和超常规举措，打出政策组合拳。四是组织保障。充分发挥党领导的政治优势和社会主义制度优势，加强党对脱贫攻坚的全面领导，为脱贫攻坚提供坚强政治保证。
2017年10月，党的十九大把打好脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一。2018年6月， 根据十九大精神和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》贯彻落实过程中出现的新情况新问题，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，进一步完善顶层设计、强化政策措施、加强统筹协调，推动脱贫攻坚工作更加有效开展。
中国发展观察：全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。十八大以来，您参与了多个扶贫文件的起草工作，当时的背景是怎样的？其中反映了我国减贫思路怎样的演变？
苏国霞：党中央、国务院通常通过重要会议和重大文件对重点工作进行决策部署，每个文件的出台都记录着扶贫工作思路的演进。十八大以来扶贫工作最重要的思路变化是从“大水漫灌”到“精准滴灌”，从缓解贫困到消除贫困。过去扶贫工作存在减贫规模递减、到3%就减不动的规律，原因有以下几方面：一是贫困人口有标准有规模，是国家统计局在抽样调查基础上推算出来的， 落不到人头，不能建立退出机制； 二是贫困人口大多居住在自然条件恶劣、基础设施和公共服务水平低、社会发育滞后地区，贫困人口发展的条件受阻；三是每年总有一部分人会因为各种原因返贫致贫， 短期贫困在统计上表现为一个恒量。
中国的贫困具有明显的区域性特征，扶贫工作对象始终包括贫困人口和贫困县，在扶贫战略上一直存在富民还是富县的争论。2011 年制定的《中国农村扶贫开发纲要》，在全国确定14个集中连片特困地区为主战场，相关各省区编制了扶贫开发与区域发展规划，投资测算近20万亿元，但多数用于促进区域发展的“铁公基”项目，贫困人口鲜有收益。党的十八大提出“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不掉队”要求，新一届扶贫领导小组经过调研认为，当时扶贫开发中存在的一个突出问题，是底数不清、指向不准、针对性不强，扶贫开发工作中不同程度地存在着“大水漫灌”现象，以至于扶贫多年，扶贫县数量不减还增，真正贫困的群众可能还没有扶。要下决心摸清底数， 改“大水漫灌”为“精准滴灌”，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，并实行动态管理，脱贫的及时摘掉帽子。2013年11月，中央出台了《关于创新机制扎实开展农村扶贫开发工作的意见》，明确要求建立精准扶贫工作机制。根据文件精神， 在全国开展了建档立卡工作。建档立卡第一次摸清了贫困人口规模、分布、致贫原因、发展需求，为“十三五”脱贫攻坚规划脱贫措施和途径提供了参考，为基层扶贫政策和项目落实提供了依据，成为打赢脱贫攻坚战的关键措施之一。
脱贫攻坚战打响后，各方面行动起来，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善。扶贫领导小组认真分析形势，认为现有贫困人口大多分布在自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区。一是集中连片的深度贫困地区，西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区，生存环境恶劣，致贫原因复杂，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率普遍在20%左右。二是深度贫困县，全国最困难的20%的贫困县贫困发生率平均在23%，县均贫困人口近3 万人，分布在14个省区。三是贫困村，全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村“两委” 班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。这些地区要在2020年如期实现脱贫攻坚目标，难度之大可想而知。
历史上，《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》两个中长期扶贫规划，都没有彻底解决这些地区的问题，剩余的贫困人口也大多集中在这些地区。2017年6月，习近平总书记指出：“脱贫攻坚本来就是一场硬仗， 而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。我们务必深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚。”随后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，明确将“三区三州”以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村作为支持重点。中央要求加大支持力度，中央统筹，重点支持“三区三州”，新增脱贫攻坚资金、新增脱贫攻坚项目、新增脱贫攻坚举措主要用于深度贫困地区；落实部门责任，支持深度贫困地区和解决深度贫困问题；省负总责，解决区域内深度贫困问题。按照中央的要求，各部门出台了支持政策，扶贫领导小组指导“三区三州”所在六省区制定深度贫困地区脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）。经过三年努力，长期困扰扶贫工作进程的深度贫困问题得到解决，为贫困人口全部脱贫创造了条件。
贫困人口的经济地位是脆弱的，脱贫之后不返贫才是真脱贫。2020年初，脱贫攻坚已取得决定性成就，现行标准下农村贫困人口绝大多数实现脱贫。突如其来的新冠肺炎疫情凸显了返贫致贫风险，必须把防止返贫摆到更加重要的位置。3月20日，经习近平总书记等中央领导同志签批，国务院扶贫开发领导小组印发《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，要求全面建立防止返贫监测和帮扶机制，要求坚持事前预防与事后帮扶相结合、坚持开发式帮扶与保障性措施相结合、坚持政府主导与社会参与相结合、坚持外部帮扶与群众主体相结合，对脱贫不稳定人口和边缘易致贫人口以及因病、因残、因灾、因新冠肺炎疫情影响等引发的刚性支出明显超过上年度收入和收入大幅缩减的家庭，及时发现，及时采取有效帮扶措施，实现动态清零，有效防止发生大规模、系统性返贫。
建档立卡明确对象，克服深度贫困、改变发展条件，建立机制防止返贫，是最终实现贫困人口全部脱贫的三个创新性制度，都是通过专项文件推动的。
解决短板问题，为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础
中国发展观察：“十三五”时期，脱贫攻坚成果举世瞩目，5575万农村贫困人口实现脱贫。如何看待决战脱贫攻坚取得的成绩和新突破？
苏国霞：在中央研究“十三五” 规划的过程中，我们和其他部门一起开展了“十三五”时期实现全面建成小康社会目标存在短板问题及对策研究，向中央提出补短板、强弱项的工作建议。当时提出的短板问题包括五个方面：一是贫困人口规模大。到2014年底，按照国家扶贫标准，全国还有7017万贫困人口，平均每年要减贫1000万以上。二是贫困人口发展差距大，并呈现继续扩大趋势。三是贫困地区公共服务缺口大， 交通、水利、教育、文化等公共服务瓶颈制约了贫困人口发展。四是扶贫政策落实难度大，已有政策落实不全面，财政扶贫投入不足，行业部门政策和规划特惠性不足，地方的责任落实不够。五是社会各方面力量参与扶贫广泛性不足。
经过五年的努力，所有这些短板问题都得到圆满的解决。
一是贫困人口全部脱贫。“十三五”期间，每年实现1000 万以上贫困人口脱贫。目前，全国建档立卡贫困人口、12.8万个贫困村、832个贫困县全部脱贫摘帽。贫困人口全部实现不愁吃、不愁穿， 全面实现义务教育、基本医疗、住房安全和饮水安全有保障。
二是收入差距扩大的趋势得到遏制。贫困人口人均纯收入从2015 年的2927元增加到2020年的10547 元，年均增幅29.2%，高于全国农村居民收入平均增幅。
三是贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。控辍保学，全面实现适龄少年儿童义务教育有保障。贫困人口全部纳入基本医保、大病保险、医疗救助三项制度保障范围，住院和门诊慢病医疗费用实际报销比例提高到80% 左右。具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车、通邮路。贫困地区农村集中供水率和自来水普及率分别由2015年的82%、76%提升到87%、82%。全面解决无电人口用电问题，消除孤网县。760万户2493万贫困群众的危房全部进行了改造，960多万贫困人口实现易地扶贫搬迁。贫困地区彻底解决了行路难、吃水难、上学难、就医难、用电难、通讯难和住危房等问题，成果惠及贫困地区全体群众。
四是扶贫政策得到全面落实。2012—2020年中央财政投入6606亿元。2016—2020年贫困县统筹整合使用财政涉农资金超过1.5万亿元。金融扶贫力度加大，产品更加丰富多样。中央和国家机关承担143项脱贫攻坚任务，出台200多个政策文件。中西部22个省区市向中央签署脱贫攻坚责任书，逐级落实脱贫攻坚责任。
五是社会各方面参与程度空前。东部省市与中西部省份开展扶贫协作和对口支援，2017—2020 年，东西部扶贫协作投入的人力物力增长几倍。中央单位定点帮扶592 个贫困县，带动各级党政部门投身脱贫攻坚。军队在驻地开展扶贫工作，工会、共青团、妇联、残联等持续加大扶贫工作力度。
我们如期补齐了贫困地区、贫困人口发展的短板，为全面建成小康社会任务、实现第一个百年奋斗目标做出巨大贡献。贫困地区生产生活条件极大改善，经济社会加快发展，治理能力显著提高，党在农村的执政基础更加巩固，为全面实施乡村振兴、建设社会主义现代化国家打下坚实基础。中国是世界上人口最多的发展中国家，解决自己的贫困问题就是对全球减贫事业的重要贡献。
中国发展观察：中国消除绝对贫困之所以能够获得成功，精髓在哪里？
苏国霞：贫困是历史性、全球性问题。从我们国家的历史看，在几千年封建时代，战争、饥荒、瘟疫始终如影随形，饥饿冻馁的阴霾一直笼罩着下层群众。“朱门酒肉臭，路有冻死骨”，就是当时社会分裂的真实写照。
新中国能够消除绝对贫困， 关键在于我们的政治优势和制度优势。2015年召开中央扶贫开发工作会议，印发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，向绝对贫困发起总攻。
为了实现这个目标，我们实施了精准扶贫精准脱贫的基本方略。一是对全国农村近1亿贫困人口建档立卡，解决“扶持谁”的问题。二是向贫困村派出驻村干部，解决“谁来扶”的问题。2013年以来， 累计向12.8万个贫困村选派近300万名第一书记和驻村干部。三是分类施策，解决“怎么扶”的问题。产业扶贫、就业扶贫帮助贫困人口增加收入，易地扶贫搬迁从根本上解决贫困人口的基本生产生活条件。四是建立贫困退出的标准和程序，解决“怎么退”的问题。
为了实现这个目标，我们建立了脱贫攻坚的责任体系。“中央统筹、省负总责、市县抓落实”管理体制是脱贫攻坚的重大制度创新， 明确了各层级在脱贫攻坚中的责任。另外，为了实现这个目标，我们动员了最广泛的资源，确保脱贫攻坚投入力度同打赢脱贫攻坚战要求相匹配。一是坚持政府投入的主体和主导作用，2013—2020年，中央财政专项扶贫资金年投入从394亿元增加到1461亿元、年均增长20.3%， 省级财政扶贫投入年均增长26.3%。2016—2020年累计整合财政涉农资金1.5万亿元。二是创新实施小额信贷政策。为解决贫困农户发展生产缺少资金的问题，设立扶贫小额信贷，5万元以下、3年期以内，免担保免抵押、基准利率放贷、扶贫资金贴息、县建风险基金，全国累计放贷6700多亿元，支持贫困户1700 多万户次，贫困户获贷率由2014年的2%提高到近50%。银行业、证券业、保险业、土地政策等支持脱贫攻坚力度都不断加大。三是动员各方力量。东部9省市共向扶贫协作地区投入财政援助资金和社会帮扶资金900亿元，中央单位定点扶贫2017—2020年4年累计向定点扶贫， 县直接投入帮扶资金285.2亿元。民营企业、社会组织、公民个人也都投身到脱贫攻坚事业中，有钱出钱，有力出力，形成强大合力。
在新冠肺炎疫情暴发、国内外许多人对完成脱贫攻坚任务持怀疑态度时，党中央将脱贫攻坚纳入统筹推进经济社会发展和疫情防控的战略大局中，重申如期高质量完成脱贫攻坚目标任务的决心，坚定不移推进各项工作落实落地，确保完成目标任务。
巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接任重道远
中国发展观察：如何看待中国脱贫攻坚对全球减贫事业作出的贡献？
苏国霞：从全球范围看，从上世纪60年代起，世界银行首先将工作重心从支持欧洲复兴转向发展援助和减贫，联合国开发计划署、联合国粮农组织、国际农发基金、世界粮食计划署等相关机构也把战胜饥饿、消除贫困、促进共同发展作为重要任务。1992年，联合国设立“国际消除贫困日”，用以唤起世界各国对贫困问题的关注和援助，提醒所有人为减少贫困持续努力。2020年联合国提出千年发展目标（MDGs），2015联合国提出2030 年可持续发展目标（SDGs），都将消除贫困作为核心指标。许多国家组织实施了减贫行动，如印度的土地改革和宣传综合发展计划，孟加拉国乡村银行和印度尼西亚人民银行的小额信贷，菲律宾的贫民窟改造和促进就业计划，巴西的零饥饿行动，都在一定程度缓解了贫困。许多研究和从事扶贫的人得到诺贝尔奖，如我们熟悉的刘易斯、舒尔茨、尤努斯、特蕾莎修女、阿玛蒂亚·森。尽管有这些努力，但全球贫困状况依然严峻，饥饿人口规模居高不下，贫富差距日益加剧。中国脱贫攻坚成果举世瞩目，不仅竖立了我国扶贫史上的里程碑，也加速了世界减贫进程，为全球减贫事业作出巨大贡献。
中国发展观察：十九届五中全会通过的《建议》提出，巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴。请展望一下“十四五”时期政策调整的方向。
苏国霞：2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，要实现第一个百年奋斗目标， 还要为“十四五”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础。
脱贫摘帽不是终点，而是新生活新奋斗的起点。我国将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，仍是现阶段我国社会的主要矛盾。脱贫地区经济基础、产业基础总体薄弱，基础设施和社会事业水平相对落后；脱贫县经济发展水平较低，财政自给能力仍然较弱；脱贫人口自我发展能力有待加强，一部分群众返贫风险较高；巩固拓展脱贫成果， 缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距，最终实现共同富裕任重道远。
党的十九届五中全会将巩固拓展脱贫攻坚成果作为“十四五”奋斗目标，要求实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。这包括两个层面的问题：
首先要巩固拓展脱贫攻坚成果。保持帮扶力量和帮扶政策总体稳定，健全防止返贫监测和帮扶机制，防止出现大规模、系统性返贫。设立过渡期，巩固“两不愁三保障”成果，做好易地扶贫搬迁后续帮扶工作，推动特色产业可持续发展，促进脱贫人口稳定就业，加强扶贫项目资金资产管理和监督。建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，健全农村社会保障和救助制度。
同时， 要做好同乡村振兴有效衔接。将巩固拓展脱贫攻坚成果放在乡村振兴重要位置。国家在西部地区脱贫县中集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，完善东西部协作、对口支援、定点帮扶等机制。支持各地把脱贫县作为乡村振兴支持重点，增强自我发展能力。发展壮大乡村特色优势产业，持续改善基础设施条件，进一步提升公共服务水平，接续推进脱贫地区发展。
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