本刊记者 马玉荣
今年是决胜全面小康、决战脱贫攻坚之年，在这个重要节点，总结脱贫攻坚的实践和经验，对克服疫情影响、落实“六保”任务具有重要意义。为此，《中国发展观察》记者就有关问题专访了农业农村部农村经济研究中心原主任宋洪远研究员。
扶贫开发历程、措施、成就
中国发展观察：改革开放以来，我国走过了怎样的扶贫开发历程或经过了哪些阶段？
宋洪远：回顾改革开放以来我国扶贫开发的伟大历程，大致经过了如下几个阶段。
第一阶段（1978—1985年）： 通过改革促进增长带动减贫。1978 年，按当时人均年纯收入100元的贫困标准衡量，中国的农村贫困人口有2.5亿人，占全国人口总数的25.97%，约占世界贫困人口总数的1/4。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，例如，安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”， 将村内土地分开承包，开创了家庭联产承包责任制的先河，当年小岗村粮食大丰收。此外，提高农产品收购价格、允许农村剩余劳动力转移就业，从而促进农村经济较快增长，农民收入大幅提高，农村贫困人口大幅减少。
第二阶段（1986—2012年）： 通过实施战略规划推进减贫。20世纪80年代中期，中国的扶贫理念从救济式扶贫逐渐转向开发式扶贫，确立了区域性扶贫和开发式扶贫并重的基本方针。20世纪90年代中后期， 主要围绕重点扶持贫困县，制定农村扶贫开发政策措施，扶贫资金也主要瞄准国定贫困县。21世纪初， 国家将扶贫瞄准方法向村级瞄准调整，开始推动“整村推进”扶贫工作方法。与此同时，非国定贫困县开始享受到扶贫资金的“阳光”，允许部分资金用于非重点县的扶贫工作。
第三阶段（2 0 13年至今）： 实施精准扶贫精准脱贫方略。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，做出一系列重大部署，扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段。2013 年11月，习近平总书记到湖南湘西十八洞村调研时，提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的明确要求。此后“精准扶贫”迅速成为全国扶贫开发工作的指导思想。农村区域发展也从“区域扶贫”向“精准扶贫”转变。
中国发展观察：党的十八大以来，我国围绕脱贫攻坚主要实施了哪些政策措施？
宋洪远：2015年11月，中共中央、国务院作出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，对“十三五”期间的扶贫工作做出了全面部署。从目标要求看，可以概括为“两不愁、三保障，两看齐、三确保”。到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。从政策措施看， 可以概括为“坚持三个施策、解决好四个问题、实施五个一批工程、做到六个精准”。坚持因人因地施策、因贫困原因施策、因贫困类型施策；解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题；通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批；做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。
为了贯彻落实党中央的决策部署，2016年11月，国务院组织编制印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》。2017年10月，党的十九大把打好精准脱贫攻坚战作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一作出重要部署。2018年6月，根据党的十九大精神和《关于打赢脱贫攻坚战的决定》贯彻落实中出现的新情况新问题，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》， 进一步完善顶层设计、强化政策措施、加强统筹协调，推动脱贫攻坚工作更加有效开展。
一是健全扶贫体制机制，主要包括强化脱贫攻坚领导体制、严格扶贫考核监督问责、推进扶贫开发法制建设、健全精准扶贫工作机制、健全东西扶贫协作机制、健全定点扶贫工作机制、健全社会力量参与机制、加强扶贫开发机构队伍建设、加强扶贫项目和资金管理监督等。
二是创新扶贫开发方式，主要包括发展特色产业、促进劳务输出、实施易地搬迁、结合生态保护、探索资产收益等。啃的是“硬骨头”，趟的是“深水区”，打的是“攻坚战”，要创造有利于“造血式”扶贫的大环境。
三是完善扶贫支持政策体系， 主要包括着力加强教育、开展医疗保险和救助、实施最低生活保障制度、加大交通水利电力建设力度、加强农村危房改造和人居环境整治、加大财政和金融扶贫投入力度、完善扶贫开发用地政策、发挥科技和人才支撑作用等。
中国发展观察：党的十八大以来，我国脱贫攻坚取得了哪些主要成就？
宋洪远：党的十八大以来，我国脱贫攻坚主要取得了以下几个方面的成就。
一是脱贫攻坚目标任务接近完成。按现行农村贫困标准，2019年末我国农村贫困人口减少到551万人，农村贫困发生率下降到0.6%， 连续7年每年减贫1000万人以上。全国832个贫困县中有780个贫困县宣布摘帽，未摘帽县还有52个，区域性整体贫困基本得到解决。
二是贫困群众收入水平大幅度提高。2013—2019年，832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增长9.7%，比同期全国农民人均可支配收入增幅高2.2 个百分点。2019年，全国建档立卡贫困户人均纯收入达到9808元，贫困群众“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题总体解决。
三是贫困地区基本生产生活条件明显改善。具备条件的建制村全部通硬化路，农网供电可靠率达到99%，10.8万所义务教育薄弱学校的办学条件得到改善，村村都有卫生室和村医，深度贫困地区贫困村通宽带比例达到98%，多数贫困农户已住上钢筋混凝土房或砖混材料房。贫困地区群众出行难、用电难、上学难、看病难、通信难等长期没有解决的老大难问题普遍解决，义务教育、基本医疗、住房安全有了保障。
四是贫困地区经济社会发展明显加快。特色产业不断发展壮大， 产业扶贫、电商扶贫、光伏扶贫、旅游扶贫等发展迅速，贫困地区经济活力与发展后劲明显增强。3月12 日，国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上介绍，经过了七年多的精准扶贫，特别是四年多的脱贫攻坚战，现行标准下的农村贫困人口从2012年底的9899万人减少到去年底的551万人，贫困县从832个减少到今年的52个。
五是贫困治理能力明显提升。全国共派出25.5万个驻村工作队、累计选派290多万名县级以上党政机关和国有企事业单位干部到贫困村和软弱涣散村担任第一书记或驻村干部，通过开展贫困识别、精准帮扶，基层干部本领明显提高，青年干部在实践锻炼中快速成长。实践证明，在贫困地区疫情防控中，许多驻村扶贫工作队立即转化为防疫队、战疫队，发挥了出色作用。他们以自己的青春、热血乃至生命，向最后的贫困堡垒发起总攻，铸就了新时代共产党人的精神丰碑。例如，因公殉职年仅34岁的张小娟，她主动放弃北京工作，毅然回到深度贫困地区的家乡工作， 历任驻村干部、副乡长、乡纪委书记、甘肃省甘南州舟曲县扶贫办副主任。人力资源和社会保障部、国务院扶贫办追授张小娟同志“全国脱贫攻坚模范”称号。
中国发展观察：中国的减贫方案和减贫成就，对国际减贫事业有哪些影响和意义？
宋洪远：改革开放以来，中国探索走出了一条中国特色扶贫开发道路，使七亿多人口摆脱了贫困。按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困线标准，中国对全球减贫的贡献率超过70%，是世界上减贫人口最多的国家，贫困发生率大大低于全球平均水平。
中国在积极谋求本国摆脱贫困的同时，也为全球减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。中国坚持精准扶贫精准脱贫方略，逐步形成了一整套科学高效的贫困治理体系，得到了国际社会的充分肯定和高度评价。
联合国开发计划署2015年发布的《联合国千年发展目标报告》指出，“中国的减贫为实现联合国千年发展目标作出了贡献，为其他国家提供了学习经验。”联合国秘书长古特雷斯在致“2017减贫与发展高层论坛”贺信中表示，中国的精准减贫方略是帮助贫困人口、实现《2030年可持续发展议程》宏伟目标的唯一途径，中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴。世界银行2018年发布的《中国系统性国别诊断》报告称，“中国在快速经济增长和减少贫困方面取得了‘史无前例的成就’”。
农村如何落实“六保”任务
中国发展观察：新冠肺炎疫情对脱贫攻坚带来哪些影响？如何克服疫情影响决战决胜脱贫攻坚？
宋洪远：新冠肺炎疫情对脱贫攻坚的影响，主要表现在以下几个方面：一是贫困地区农民工外出务工受阻；二是扶贫产品销售和产业扶贫困难；三是部分扶贫项目停工；四是一些帮扶工作受到影响。
决战决胜脱贫攻坚，克服疫情影响需要注意以下几个方面：一是要优先支持贫困地区劳动力务工就业，在企业复工复产、重大项目开工等方面优先组织和使用贫困地区劳动力，通过东西部扶贫协作“点对点”帮助贫困地区劳动力尽快有序返岗。二是要切实解决扶贫农畜牧产品滞销问题，组织好产销对接，开展消费扶贫行动，多渠道解决农产品卖难问题；用好产业帮扶资金和扶贫小额信贷政策，促进扶贫产业持续发展。三是要加快扶贫项目开工复工。四是要做好对因疫致贫返贫人口的帮扶，及时落实好兜底保障等帮扶措施。
中国发展观察：保居民就业， 农村主要保什么？
宋洪远：保居民就业，农村主要保农民工外出就业。根据调查， 今年就业受疫情影响最大的就是返乡过节的外出农民工。从我国历年春运的安排来看，农历腊月十五开始，农历正月廿五结束。一般春运结束时，返乡农民工回城返岗率达到90%左右。从调查来看，2月15 日（农历正月廿二），返乡外出农民工节后返岗的比例比去年同期下降近75%；3月20日（农历二月廿七），返乡外出农民工节后返岗的比例比去年同期下降24.5%。
截至3月31日，在返乡后尚未外出的农民工中，之前在外从事家庭经营的占11.9%，在外受雇有稳定工作的占49.7%，在外以打零工为主的占38.3%，签订有劳动合同的占36.9%， 已接到复工通知的占54.9%。所有调查村中，有11.8%的村表示是因疫情防控要求不能外出，有45.3%的村表示是没有接到复工通知，有62.5%的村表示是因担心外出感染新冠肺炎，疫情对农民工就业的负面影响较大。
为保居民就业，农村要多措并举稳定农民工就业。在落实好国家出台的援企稳岗、减税降费等已有政策的基础上，一方面要放松对农民工就业较多的服务性行业的限制，采取发放消费券、预约消费和提高信贷消费额度等方式提振消费，推动住宿餐饮业、批发零售业等尽快恢复；另一方面要本着鼓励用工单位不裁员、少裁员的导向设计制度和政策，实现政策红利与稳就业目标的捆绑。同时，推行农民工的职业技能提升行动，推出3—6个月的培训计划，以免费或提供补贴的方式鼓励有需求的农民工参加培训，推进农民工在人才短缺行业就业，缓解就业市场可能面临的压力。
中国发展观察：保基本民生， 农村怎么做？
宋洪远：保基本民生，农村主要是保农民收入稳定增长。受疫情影响，农民一季度增收形势十分严峻。由于部分生鲜农产品卖不出去，受调查的村干部估计一季度农户种植业家庭经营纯收入同比下降6.5%；由于部分畜禽产品卖难问题突出，村干部估计一季度农户养殖业家庭经营纯收入同比下降3.1%； 由于乡村餐饮业、住宿业和休闲农业受疫情影响严重，村干部估计一季度农户非农产业家庭经营纯收入同比下降19.9%；由于就业人数和就业时间双减少，村干部估计一季度农户工资性收入同比下降18.3%。可见，保持农民收入稳定增长，就是保农村基本民生。
为确保完成到2020年农民人均可支配收入比2010年翻一番的目标任务，建议从以下方面入手促进农民增收。
第一，加大财政对农户的转移支付力度。一是对农民直接发放收入补贴。利用农村脱贫攻坚积累的农户收入等相关信息，把农户分为贫困户、低收入户和一般农户，分别给予每人800元、500元和300元的补贴。二是加大对农民的农业生产性补贴力度，确保耕地地力保护等各项补贴及时足额发放。三是加大国家对农业政策性保险的支持力度，扩大覆盖面。
第二，加大农业农村基础设施投资。优先投资高标准农田建设、乡村道路建设、危房改造等农业农村亟需、吸纳本地农村劳动力就业较多的投资项目，努力提高农民工工资在项目中的分配比例。一方面通过改善农业农村生产生活条件， 可增加农民的生产经营性收入，另一方面使用农民工参与建设，可增加农民工的工资性收入。
第三，鼓励发展多种形式适度规模经营。开发农业多种功能，加大对多种形式适度规模经营主体的支持力度，重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，健全面向小农户的农业社会化服务体系。
中国发展观察：保市场主体， 农村怎么做？
宋洪远：保市场主体，农村主要是保家庭经营与新型农业经营主体。疫情发生以来，农户面临的主要问题是农产品销售难，农业新型经营主体主要是面临农资购买难、农产品销售难和雇工难等问题。据调查，疫情期间，在有新型农业经营主体的村中，有五成以上的村表示村内农业新型经营主体生产经营面临困难，有五成以上的村表示农资购买难、农产品销售难、资金周转困难或者雇工难。
为稳定农村主体、增强市场活力，需要做好以下几个方面的工作。
第一，提高新型农业经营主体负责人培养质量。一是加强内部从业人员培训，促使传统农户向新型职业农民转变。二是加强外部人才的引进，壮大农业经营队伍。三是完善新型职业农民资质认定工作。鼓励有资质的主体参与并组织多种形式农业技术培训，针对不同类型农民，制定中长期培养规划，培养出大批高质量农村适用性的专业型人才。
第二，加大政府支持力度。一是支持并鼓励新型农业经营主体参与或开展社会化服务，对有条件领办技术指导、农机租赁、统防统治、风险预防等方面运营和技术培训的新型农业经营主体予以一定的扶持、补贴和奖励。二是进一步增加对新型农业经营主体的直接补贴。三是支持贫困地区加快建设田头市场和农产品批发市场，加强冷链物流配送体系建设，提高产销对接的硬件水平。深入开展贫困地区特色农产品产销对接活动，实施“互联网+”农产品出村工程。
第三，加强金融与保险支持。一是鼓励和培育农村中小金融体系，鼓励发展真正的农村合作金融。二是加强农村金融机构的指标考核，强化县域商业银行的支农责任。三是开发与农村金融市场相匹配的农村信贷担保方式，提高金融支持的效率和可行性。四是鼓励支持农户与新型农业经营主体参加农业保险，提高保费补贴力度。
中国发展观察：“手中有粮、心中不慌”在任何时候都不过时， 如何确保国家粮食安全？
宋洪远：保粮食安全是关系经济社会发展的全局性、战略性问题。从当前情况看，我国粮食生产有望实现连续17年丰收，将连续6 年稳定在1.3万亿斤以上；但也应看到，稻谷播种面积连续3年下降， 主产区三大谷物亩均收益呈下降趋势。为确保粮食安全，可以从以下几方面入手：
第一，增强粮食综合生产能力和可持续发展能力。一是在扩大土地经营规模，实现内部规模经济的同时，还要发展农户间的联合与合作， 发展社会化服务，实现外部规模经济。二是切实保护农业生态环境，实施土地质量保护专项补贴制度，对自愿休耕、调整结构或限制化肥农药使用的农民，给予奖励补助。
第二，加强农田水利基础设施建设。一是提高耕地质量和水平。二是加强农田水利设施建设。三是完善农田水利建设管护机制。
第三，加强农业科研攻关和技术推广。一是加强农业科研攻关。二是发展现代种业和农业机械化。三是完善农业技术推广服务体系。四是开展农民职业教育和技术培训。
第四，完善粮食价格形成机制和市场调控体系。一是完善粮食价格形成机制。二是健全粮食市场调节制度。三是合理利用国际资源和粮食市场。
第五，强化粮食生产发展支持政策。一是统筹使用涉农资金。二是完善农业补贴政策。三是建立利益补偿机制。四是加大保险支持力度。
中国发展观察：保产业链供应链稳定，农村怎么做？
宋洪远：保产业链供应链稳定，农村主要是保农产品产业链供应链稳定。新冠疫情对种植业、养殖业生产的影响相对较小，而对农产品销售、农资供应、民宿餐饮等农业相关产业影响较大。据调查， 疫情期间在有相关农产品销售的村中，存在农产品卖难问题，农产品价格下降、销量减少问题突出。部分村庄农资购买较为困难，30%左右的村庄买不到生产托管、农机耕种、统防统治等服务。超过90%的村表示民宿餐饮经营面临困难。
保农产品产业链供应链稳定， 应着力抓好以下几个方面的工作。
第一，支持各地立足资源优势打造各具特色的农业全产业链，建立健全农民分享产业链增值收益机制，形成有竞争力的产业集群，推进农村一二三产业深度融合发展。
第二，建设国家、省、市、县现代农业产业园，支持农业产业强镇与农村产业融合发展示范园建设。培育农业产业化联合体，通过订单农业、入股分红、托管服务等方式，将小农户融入农业产业链。
第三，以高新技术引领开拓现代食品产业市场，打造外向型现代农产品加工产业链，加快发展农产品加工业和现代食品产业。
第四，扩大电商、快递进农村覆盖面，畅通工业品下乡、农产品进城渠道。加强国家骨干冷链物流基地和商品流通网络建设，推动农产品冷链物流和供应链发展。
第五，支持家庭农场、农民合作社、供销合作社、邮政快递企业、产业化龙头企业建设产地分拣包装、冷藏保鲜、仓储运输、初加工等设施。
中国发展观察：如何保农村基层正常运转？
宋洪远：据调查，疫情期间村均用于疫情防控工作的支出为5.2万元。其中，村集体自筹占46.7%，上级部门拨款或物资占32.5%，社会捐赠占15.2%，其他占5.7%，最大资金来源渠道是村集体自筹，基层组织在疫情防控中发挥了巨大作用。因此，保农村基层运转，就要保障农村基层组织运转经费开支，使教育、医疗、治安、水电、公交等公共服务正常运转。
第一，为保证基层运转动力， 要及时下达转移支付资金，加大转移支付力度，阶段性提高地方财政资金留用比例。建立全国县级财政库款监测机制，加强对县级库款管理情况的监测和督导。
第二，做实做细预算编制、执行、监控全过程，全面强化基层增强保障能力，建立调动基层财政“保基本、促发展”机制，为基层正常运转提供有力支持。
第三，要加快为基层减压赋权。一方面，建立责任清单，厘清不同层级、部门之间的职责边界， 为基层减压提供制度保障；另一方面，制定赋权清单，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下沉到基层，保障更多人力、物力、财力投放到基层。
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