《中国发展观察》杂志社调研组
浙北莫干山脚下，一家名为“醉清风”的度假酒店，有望在八月底迎来第一批入住的客人。
与聚集在这里的大大小小上千家精品民宿和酒店略有不同，其正式运营，被赋予了更多的改革内涵与期待。
三年前，同样在八月，莫干山镇集体以协议方式出让了全国第一宗集体经营性建设用地使用权， 受让方正是这家酒店。入市地块面积共计4040.9平方米，使用年限40 年，用途是商服旅游业，成交总价为307.1084万元。8月26日，酒店负责人赵建龙顺利领到了《中华人民共和国集体土地使用证》（浙江省德清经集用[2015]），证件的编号是“00000001”。
小小的使用证，唤醒了这片位于仙潭村原本沉睡的土地。实际上，早在五年前，赵建龙就买下了这里原属镇办机械厂的大约2000 平方米废弃厂房，计划就地改造成高端民宿。可随后在土地问题上遭遇了尴尬，鉴于没有土地使用权，这里既无法重新建设，也不能改变用途。
2014年12月31日，中共中央办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发[2014]71号）。自此，我国新一轮农村土地制度改革秉持着“农村发展、农民受益”的核心诉求再次出发。
2015年2月，浙江德清县入选为全国33个农村土地制度改革试点之一，承担农村集体经营性建设用地入市改革的任务，探路城乡建设用地“同地同权同价”。
随后德清县积极响应，于4月17 日成立了农村土地制度改革领导小组。基于对交易规则、收益分配等改革关键点和风险点的反复调查研究，推出了一揽子的政策设计，建立了“一办法、两意见、五规定、十范本”的入市政策体系。同时， 将全县集体经营性建设用地与国有土地统一纳入县公共资源交易中心，建立了多方协同的入市监管服务机制。
就这样，从顶层框架确立到厘清制度障碍，再到细化试点方案的相继出台，赵建龙等来了德清“土改”红利的切实落地。
如今，酒店项目已进入收尾阶段。“等到门前这段公路重新整修完毕，我们就可以正式开门迎客， 恰好赶上了今年莫干山暑期旅游的高峰。”赵建龙手指着前方欣慰地说。
他向调研组的记者介绍，酒店下一步还将顺应莫干山镇产业总体规划和转型要求，基于对周边竞品酒店的比较分析，结合当地潜在的乡村生态旅游资源，开发差异化的配套服务。
短短几年，越来越多如“醉清风”这样的项目在德清土地上生根成长，成为印证改革成效最好的注解。截至今年7月，德清县已实现180宗土地入市，面积1338.5亩，成交金额3.31亿元，集体收益达2.7亿元，惠及农民群众近18余万人，覆盖面已达65%。
先行先试 果敢创新的德清魄力
全国首宗地块入市，对于德清土地改革的起点意义无需言说。乘势而上，德清又率先敲响了农村集体经营性建设用地使用权拍卖的“第一槌”。
同时，德清积极推广“招拍挂”的公开交易形式，全面引入价格竞争机制，充分体现“市场定价”。2015年9月8日，洛舍镇砂村一宗面积20亩的集体经营性建设用地使用权，经过24轮竞拍，最终以1150万元成交，溢价率达到了20.2%，价格与同地段国有土地基本一致，市场认可度得以验证。
不止如此，集体经营性建设用地使用权抵押贷款的“第一单”也同样在德清完成。并且，实现了县域内银行金融机构该项业务的全覆盖，致力落实使用权的抵押权能。
中国宏观经济研究院经济研究所王瑞民博士在接受《中国发展观察》记者采访时指出，与承包地的经营权及住房财产权相比，集体经营性建设用地抵押贷款会更加容易。一是集体经营性建设用地本身价值较高，远高于承包地经营权的抵押价值。从德清的实践来看，集体经营性建设用地使用权抵押，一般最多可以获得入市成交价60%左右的授信，由于有入市价格作为参考，评估成本低。二是变现能力强。作为抵押权人的银行，最关心的是抵押物的变现能力，集体经营性建设用地市场的出现，使得在企业经营出现问题时，银行的债权相对容易实现。
原定于去年年底结束的改革试点工作，将延期至2018年底。改革下半程，围绕“三块地”的统筹联动提上了日程，宅基地制度改革也在随后拓展到了33个试点地区。
今年以来，德清加快农村宅基地“三权分置”的改革步伐。在坚守中央明确的“底线”基础上，以问题和目标为导向，尝试厘清三权界限和权能设置。由此，德清实现了又一个“率先”，制定出台了首个基于“三权分置”前提下的农村宅基地管理办法，并在33个试点地区中率先举行了全国第一场“三权分置”的发证仪式。
创新，仍在不断驱动德清“土改”一路向前。不限于上文提及的多个“率先”，在德清县国土资源局副局长邱芳荣看来，德清模式的创新亮点还有诸多体现：如在土地增值收益核算方面，德清以“同权同价同责”为出发点，核算集体经营性建设用地成本和收益对比，确定了“按类别、有级差”的调节金收取方式，明确了从16%至48%的差别化征收比例。
入市权能方面，考虑到小微企业创业在用地和资金上存在一定制约，以及农民和农民集体更倾向于租赁方式，德清试验并建立了年租制物权的制度体系。截至目前，全县集体经营性建设用地入市中，以租赁方式入市的已有37宗，群众实际获得收益上涨65%—160%。
统筹城乡市场规则方面，德清初步形成了城乡统一的建设用地市场，明确了“实行统一的交易平台、统一的地价体系、统一的交易规则、统一的登记管理、统一的服务监管”的市场规则。
入市收益内部分配方面，在全县农村集体经济组织已完成股份制改革的基础上，实行了“镇集体入市，以实物形式分配；村集体入市，以追加量化成员股权形式分配；村民小组入市，以现金分配” 的差别化分配模式。特别是“村集体经营性建设用地入市取得的入市收益，以股权增值方式追加量化成员股权”这一做法，被浙江省人大制定发布的《浙江省农村集体资产管理条例》吸纳入法。
“尤其在探索农村宅基地管理制度创新方面，德清要送出两颗‘定心丸’。”邱芳荣解释说，一方面是在保障农户宅基地资格权和农民合法权益上，让农民放心；另一方面是在激活宅基地市场主体上，让业主放心。
具体看，在尊重现行集体经济组织成员认定和宅基地分配方式， 充分发挥村民自治和民主治理的基础上，德清明确了村股份合作社在宅基地管理上的权利义务，明确了宅基地农户资格权的保障途经，明确了宅基地和农民房屋使用权的利用方向及方式。
邱芳荣介绍，根据《德清县农村宅基地管理办法》中规定， 在严格禁止非法买卖宅基地，严格禁止城镇居民下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆的前提下， 允许“通过盘活闲置农村宅基地和地上房屋，经批准后用于兴办农村电商、民宿、餐饮、养老、科研、创意、文化产业和符合条件的小型加工业等农村新产业、新业态”， 允许“有条件地通过转让、出租、抵押，将一定年限的宅基地和房屋使用权流转”。同时，明确了“宅基地使用权及其地上房屋使用权流转的，不改变宅基地集体所有权性质，不改变宅基地资格权和房屋所有权”。这些做法，正是践行“落实所有权、保障资格权、适度放活使用权”的题中之义。
调研期间，记者多次来到德清县国土资源局了解改革推进的相关情况。其间，遇到了来自广州市增城区、山东省沂水县国土部门的负责同志，以及浙江省委党校等机构的有关研究人员，有不少是因“德清经验”慕名而来。国土局工作人员向记者介绍说，特别是近两年，几乎每天都有前来调研的团队，不同地区和机构间相互借鉴探讨，也为德清方案的优化开阔了思路。
土地增效 激活农村发展后劲
“土改”助力土地增效、产业升级，德清县农村经济发展的后劲引人注目。
调研组一行来到了位于德清县洛舍镇的东衡村，这里自上世纪80年代开始，以颇具传奇的发展经历孕育出了如今90多家钢琴企业，曾经的“木业重镇”转型为名副其实的“中国钢琴第一村”。
德清洛舍镇东衡众创园（钢琴小镇）项目就坐落于此。项目于2016年10月7日正式开工建设。规划面积680亩，总投资约17亿元，共分为A、B、C等区块。其中，A区块（68.56亩）为东衡村自行入市、B 区块（68.56亩）为东衡村与洛舍镇其他村共同开发入市、C区块为东衡村自行入市后与县经济薄弱村发展壮大项目挂钩运作。
东衡村党支部委员杨建伟向记者介绍了该地块入市交易的具体情况。A区块是在2016年5月10日以挂牌出让的方式公告，并于6月8日正式成交，在德清县公共资源交易中心签订合同。土地用途为工业用地，使用权出让年限为50年， 成交总价为1462.6万元。增值收益调节金按照16%的标准，共收取了234.016万元。
走进园区内，一座座现代化厂房向前延伸，井然有序的生产场景，让人不禁感叹这片土地的华丽变身。很难想象，在十多年前，与这里相伴的是漫天的尘土、浑浊的河流、采矿设备刺耳的噪声……
2009年底，东衡村下决心关停了全部矿产企业，平整复垦废弃矿地，并结合“宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”的原则开发规划。“向废矿要地”，就这样，借助集体经营性建设用地入市改革的春风，结合当地特色的钢琴产业，东衡众创园应运而生。
大批优质项目和企业的落户， 不断延伸着“钢琴小镇”的产业链和文化内涵。
“ 欲当中国钢琴文化第一村”，正如东衡村人当年在洛舍镇党委委员、东衡村党总支书记章顺龙的带领下，喊出的那句响亮的口号，众创园项目所承载的东衡村高质量发展的寄望和更多小微创业者的梦想，正一步步照进现实。
“集体经营性建设用地入市， 对于农村小微企业的发展意义重大。”王瑞民进一步表示，当前农村集体经营性建设用地多为原集体的工业用地，特别是过去的乡镇企业用地。在各地大建工业园区、进行招商引资竞争的格局下，对于大型企业而言，集体土地入市基本无法与工业开发区的土地供应形成有效竞争；但对于农村小微企业非常有吸引力。由于规模较小，这些小微企业一般难以进驻工业园区并享受政府的相关优惠政策，尤其是金融扶持政策。集体经营性建设用地入市后， 拿地的小微企业不仅获得了土地的稳定使用权，可以放心投资，更重要的是，可用集体土地使用权进行抵押贷款，一定程度上缓解了融资难问题。
记者从园区相关工作人员处了解到，当前A区块已经全部建设完成，首批入驻的共14家企业已进入常规化的生产运营阶段。
在走访过程中，园区业主、博兰钢琴有限公司的管理者俞旭明在谈及入驻园区前后的变化时说， “最大的感受是，生产车间的环境有了极大的改善。”要知道，钢琴生产的各个环节需要始终在恒温恒湿的条件下进行，这是钢琴高品质的保证。
“我们原来的老旧厂房，设备较为落后，工人在生产线上的操作环境与现在相比有很大差距，难免会影响到生产质量和效率。早前也有部分企业会租用违规私建的厂房，在消防等方面存在极大的安全隐患。有时为了躲避监管，不少企业就只好关门停工，很容易拖延工期、效益受损。”俞旭明如是说。
而现在，园区获得了当地金融机构的支持，土地使用权也纳入了抵押品范围。由于落实了土地权能，业主对于改造升级厂房和机器设备也更积极、更放心。通过园区搭建的平台，产业资源得以聚集， 产业链上下游企业间可形成协作， 将更有助于提质增效。
“如今我们接待客户过来参观，谈合作，就更有底气了。”俞旭明笑着说。与此同时，他也对未来园区内配套工程建设和服务支撑的逐步完善抱有更多期待。
这同样也是杨建伟上心的问题，他对记者表示，目前园区用地供不及求，包括员工宿舍在内的配套工程还等待更多调整入市的土地予以补充。
由此，也就不得不提到“东衡模式”的另一亮点。东衡众创园项目，实际上是德清深入推进集体经营性建设用地异地调整入市的初探。在“就地入市”已实现常态化运作的基础上，德清积极研究“调整入市”的有效路径，就普遍存在的零星、散乱和地块不规则等现状，鼓励“调换土地所有权自行入市、建设用地复垦指标交易入市、集体经济组织之间的合作入市、镇级统筹整体规划统一入市”等多种实现方式。
目前来看，由于强化产业引领和规划管控，越来越多的精品酒店、乡村民宿和小微企业创业园、农产品加工企业等符合农村实际的项目逐渐替代了原有的砖瓦厂、废弃码头、小矿山、小化工等落后低效产能。特别是，通过与国有建设用地实现“同等抵押”，企业转型升级的意愿也更为强烈。由此，也进一步带动了县域整体产业格局的优化。
据测算，目前已入市的180宗土地中，已实现新增投资近20亿元， 已完成项目建设并顺利投产的有85 宗，正在建设项目50宗，已完成前期开发42宗，农村经济发展的后劲明显增强。
显化权能 充实农民获得感
“将土地制度的改革，当作惠民工程来办。”群众是否受益， 被德清视作检验改革成效的关键标尺。
调研几日中，“显化农民的各项权益”，“让农民的土地权能更完整更充分”，是邱芳荣时常挂在嘴边的话。让农民增收，在改革中有切实的获得感，始终是德清土改的初衷与归宿。
据了解，德清目前已全面完成宅基地使用权、农房产权、农村集体资产股权等农村产权确权登记颁证，目前共累计发放宅基地使用权证97948本；完成农房所有权登记81386户，应发尽发率100%。
同时，不断健全农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等相关制度，建立村（居）经济合作社160个，发放股权证书9.07万本，全县所有村（居）集体经营性资产100%完成股份制改革。
据德清相关文件的规定，乡镇集体获得的入市收益和政府提取的增值收益调节金，主要统筹用于城镇和农村基础设施建设、农村环境整治、土地前期开发等支出。
属村集体的入市收益将按照入市方式不同分类使用。对于农民来说，通过股权增值方式追加量化成员股权，可从中获得收益分红；而村经济合作社也有更多资本用于发展壮大集体经济，实现保值增值。
杨建伟告诉记者，东衡村正是从这种“双赢模式”中尝到了甜头。2013年，村里专门成立了土地股份经济合作社，全村3000人全部成为股东，通过入市追加量化股权，每股从最初的680元已增至2017 年的12000元左右。
这其中，德清县“八村异地联建项目”被视为一项有推广意义的代表性案例。杨建伟介绍道，2016 年12月6日，八个村的股份经济合作社签订了联合组建公司建设标准厂房的协议。项目计划由东衡村与舞阳街道太平村、下渚湖街道宝塔山村等7个经济薄弱村异地联建标准厂房，地点位于东衡村众创园C1区块，占地约30亩，拟建设标准厂房20000平方米，包括厂房、土地、道路、绿化、供电、供水、污水管网、消防设施等建设在内的投资总额约为3200万元。
该项目获得了省以上财政补助资金550万元。厂房建成后将用于出租给县内中小企业。据测算，东衡村及7个经济薄弱村通过分享租金收益，预计每年可促进村集体经济增收200多万元。
在入市增值收益分配上，德清在兼顾入市与土地征收之间大体平衡的同时，挖掘更多改革红利向农民倾斜。据统计，在已入市的百余宗土地收益中，农民和农村集体获得占到了出让总价款的81%。
另在征地制度改革中，对于增值收益分配合理化的探索，德清也下了大功夫。具体提出了“土地征收综合补偿标准”的测算思路，将征地三项费用、被征地农民保障、留地安置等纳入综合补偿体系。并且，制定了征收集体土地房屋拆迁市场化补偿安置办法，进一步完善被征地农民保障机制，将被征地农民全部纳入养老、医疗等职工和城镇社会保障体系中。
有关统计显示，德清目前已落实留地安置430.26亩，纳入职工养老保障共5280人；并将历年来因土地征收纳入失地农民保障的群众统一并轨到职工养老保障，现已并轨6.6万人；土地征收综合补偿水平从原来的12.78万元/亩提高到24.27万元/亩，增幅达89%。2017年全年发放失地农民保障金10.03亿元，人均1837元/月。
而德清的宅基地改革，同样致力于将农民权益放在首位。一方面，保障“户户有宅”，落实农民的居住权。合理保障农户建房需求，并利用农村土地综合整治和新农村建设平台，采用换国有住房、换经济适用房、货币保障等途径保障农户的居住权，引导农民建房向中心村、集镇、中心镇集聚，促进农村建房合理布局和节约集约用地。如今，全县无房户危房户宅基地保障率已实现100%。
与此同时， 创新“ 显化物权”，落实农民的财产性权益。德清的做法包括，鼓励自愿有偿退出。如可通过拆迁安置退出宅基地、允许退出宅基地置换城镇住房、货币化补偿后退出宅基地。并且，积极探索宅基地换“地票、地息”等多种形式，建立宅基地退出补偿机制。目前，已有1865户实现有偿退出，涉及面积共2051亩。
探索有偿使用。在坚持公平公正、村民自治的基础上，选择部分行政村，以集体经济组织为主体， 以村规民约方式落实的形式，探索建立农村宅基地有偿选位、超标宅基地有偿使用机制，目前已在两个村开展了试点，涉及农户116户。
落实农房抵押权能。制定下发了《农村住房抵押贷款实施办法》，鼓励金融机构积极开展农村综合产权抵押贷款工作，激发农民创业热情，增加农民财产性收入。截至目前，累计农房抵押贷款1473 户，金额达3.5亿元。
鼓励出租，合作开发。创新宅基地盘活利用机制，鼓励农户以出租、合作开发等方式，利用自有宅基地和农房参与乡村休闲旅游产业等农村新产业新业态发展。据测算，目前全县650家民宿，每年可增加农户租金收入3250多万元，平均每户年均可增收5万多元。
改革进阶 深水区的困惑与坚守
共识与质疑交织，希望与顾虑并存。“三块地”改革试点的收官之年，德清同样会经历改革行至深水区的困惑。
在座谈会上，邱芳荣坦言，比如：集体经济组织法人地位问题。由于农村集体经济组织尤其是村民小组的社区性、内部性，管理相对松散，参与社会主义市场经济的法律地位和能力不足，与合同签订、修改及监督执行、纠纷处理等关键问题都有关联。虽然德清县村股份经济合作社实行工商注册登记， 这主要是浙江省在农村产权制度改革中省农业厅和省工商局以文件的形式进行明确，是一个过渡性的办法，缺少法律的支撑。《民法总则》尽管赋予了农村集体经济组织“特殊法人”的地位，但“特殊法人”其内涵和外延的界定，特别是与当前农村土地制度改革的衔接还需要深入探索。
此外，德清另一项有关顶层设计的期待是，将流转后的宅基地和农房使用权上升为完整物权。由此，将会更有利于市场的发展稳定，推动社会资本进入宅基地和农房使用权市场，提高农民财产性收益。但按照现行的物权法规定，宅基地的使用权不得抵押。并且，农房使用权作为新生权利，其权利类型或下一步设立权利类型的方向也亟待明确。
德清在“三权分置”的改革实践中还发现，适度放活宅基地和农房使用权，难免会与当前农村宅基地和农房不动产登记体系存在冲突。由此，也需要关注不动产登记管理体系的革新问题。
从现阶段到年底，德清仍将致力于释放农村土地制度三项改革的联动效应，继续扩大改革覆盖面， 为顶层决策和修法立法贡献生动范例，让德清经验更有全局价值。
浙江省国土资源厅调控处相关负责人对《中国发展观察》记者表示，回顾近几年的改革实践， 德清县坚持问题导向，推进改革的决心大、步子稳、措施实，走出了一条多方共赢的路子，得到了市场和农民群众的认可。
“下一步，在改革收官之际， 德清仍将紧紧围绕乡村振兴战略， 推动三项试点全面覆盖、深度融合，全面试、深入试、针对难点试。不仅要在实践上丰富样本量， 在理论上也要对缩小征地范围、土地增值收益分配和宅基地‘三权分置’等重大问题进行定性和定量的分析，形成高质量的制度性、理论性成果。”这位负责人说道。
基于此，德清具化了几项改革重点：一是以入市地块投产为目标，确保年底前完成总投资20亿元以上；二是以调整入市为重点， 落实一批创业园建设，年底前扶持30家以上小微企业入园区，农村集体增收1亿元以上；三是以三权分置为核心，鼓励一批农户盘活闲置宅基地和农房，力争完成100家以上业主利用宅基地和农房兴办农村新产业、新业态，农户增收2亿元以上。
王瑞民还建议，从未来的改革方向看，仍需要继续拓宽集体经营性建设用地入市的用途。如果将入市的集体经营性建设用地仅限定在工业用途，那么除了经济发达城市的郊区以外，原集体的工业用地很难卖出去，或者很难卖出好价钱， 作为土地权利人的农民受益程度有限。如是，此项改革的意义将会有所打折。
未来，德清将持续推动相关制度体系的建立健全，并在既有理论研究成果之上补充完善。包括深化统筹征地制度与集体经营性建设用地入市的可行性、年租制物权、“ 同权同价” 的实现路径等理论研究；同时，尽快形成并优化农村宅基地“三权分置”改革的制度设计。
“德清的改革，核心是做好土地文章，盘活土地资源。其做法有试点示范性质，也有推广意义。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长、研究员冯奎在接受本刊采访时表示，当前及今后一个时期，城镇化发展、乡村振兴的难点重点和突破点都在土地改革。还要进一步研究完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，允许农村承包土地的经营权依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营，深化农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索县级土地储备公司和平台公司参与“两权” 抵押，激活乡村沉睡的资源。
改革进阶，基于“赋权赋能于农民”初衷的坚守，德清“点土成金”的更多红利正稳步兑现。
《中国发展观察》杂志社调研组
成 员：车海刚 江宜航 张菀航
协调人：江宜航
执 笔：张菀航