黄燕芬 杨宜勇
内容提要：
本文认为，“十五五”时期，要以提高基本公共服务均衡性、推行以常住地为基础提供基本公共服务为工作重点，通过完善制度设计和技术创新，到2030年，建成“普惠— 精准—智慧—可持续”的基本公共服务现代化体系，实现从“人找服务”到“服务找人”的历史性跨越。这不仅是服务方式的转变，更是对公共服务理念的升华，充分体现了以人民为中心的发展思想。
在“十五五”这一关键时期，随着社会经济的持续发展以及人民生活水平的日益提高，民众对基本公共服务的需求愈发多元且深入。为了推动基本公共服务进一步提质增效，全方位优化服务体系刻不容缓，这不仅是满足人民日益增长的美好生活需要的必然选择，更是促进社会公平正义、推动经济社会可持续发展的重要举措。制度设计作为构建基本公共服务体系的框架支撑， 在“十五五”期间将呈现出更加完善与精准的特征；而技术创新，则为基本公共服务的变革提供了强大动力。通过完善制度设计和技术创新，可以实现从“人找服务”到“服务找人”的历史性跨越。具体而言，要提高基本公共服务均衡性、推行以常住地为基础提供基本公共服务、实施“普惠— 精准—智慧—可持续”设计蓝图，从加强政务服务渠道建设、深化服务模式创新、强化政务服务数字赋能等方面展开全面而深入的工作。
着力提高基本公共服务的均衡性
（一）细化标准与办法
依据国家基本公共服务标准，深入调研不同地区、不同领域的实际情况，是制定科学合理服务标准的基础。我国地域辽阔，不同地区在经济发展水平、人口结构、资源禀赋等方面存在显著差异，各领域对公共服务的需求和侧重点也不尽相同，需制定详细且针对性强的分地区分领域服务项目清单。
服务项目清单不仅要明确服务内容，更要对服务质量标准进行严格界定，确保服务的规范性和高质量。以教育为例，在师资配备方面，应根据不同地区学生数量、教育阶段特点，明确规定每所学校各学科教师的最低配备标准，包括教师的学历、专业背景、教学经验等要求；在教学设施方面，要详细规定教室的面积、采光、通风标准，实验室、图书馆等功能场所的配置标准等。在医疗领域，明确不同级别医疗机构的诊疗服务质量和规范。一级医疗机构应具备常见疾病的诊断和基本治疗能力，明确规定医护人员与患者的比例、常见疾病的诊断准确率等指标；三级医疗机构则应在疑难重症的诊治、科研教学等方面有更高标准，如规定专家会诊制度、疾病治愈率等指标。
同时，建立科学合理的均衡评估体系至关重要。通过定期评估，能够准确掌握各地区基本公共服务的均衡程度，为后续政策调整提供有力依据。评估应采用定量与定性相结合的方法，不仅要考量服务资源的数量、质量等硬指标，还要关注民众对服务的满意度、服务的可及性等软指标。例如， 通过问卷调查、实地走访等方式收集民众对公共服务的意见和建议，了解他们在获取服务过程中遇到的困难和问题，以此综合评估各地区基本公共服务的均衡程度。
（二）动态调整与协调
随着社会发展和人民需求的变化，适时将新增服务事项纳入基本公共服务标准体系是与时俱进的体现。例如，随着互联网的普及和老龄化进程加快，在线教育、远程医疗、老年康养等新兴服务需求日益增长。因此，要密切关注这些变化，及时将相关服务事项纳入基本公共服务标准体系。
同时，要密切关注人口变化趋势，包括人口数量、结构、分布等方面的变动，使基本公共服务供给与之相协调。在城市扩张、人口流入地区，大量人口涌入给教育、医疗等公共服务供给带来巨大压力。以北京、上海等一线城市为例，随着外来人口的不断增加，学位紧张、就医难等问题日益凸显。因此，需要加大这些地区教育、医疗等公共服务设施的建设力度，合理规划学校、医院的布局，增加学位和床位供给。在人口老龄化加剧地区，如东北地区，老年人口比例不断上升，对养老服务的需求大增。这就需要重点优化养老服务设施的布局和功能， 建设更多适合老年人居住的社区养老机构，提供个性化的养老服务，如康复护理、文化娱乐等。
此外，加强对服务设施建设和运行管理的优化至关重要。合理规划学校、医院等设施的选址，要充分考虑人口分布、交通便利程度、周边环境等因素，避免资源浪费和过度集中。例如，在新建学校时， 要选择人口密集且交通便利的区域，方便学生上下学；在建设医院时，要考虑与周边社区的距离以及交通拥堵情况，便于患者能够及时就医。同时， 建立完善的设施维护和更新机制，定期对设施进行检查、维修和升级，确保设施始终处于良好运行状态。对于学校的教学设备，要定期进行更新换代，以适应教育教学的新需求；对于医院的医疗设备，要按照规定进行校准和维护，保证医疗服务质量。
（三）城乡一体化推进
以县域为基本单元，大力推进城乡一体化进程，是“十五五”解决城乡基本公共服务差距的关键。长期以来， 我国城乡二元结构导致城乡公共服务水平存在较大差距，农村地区在教育、医疗、文化等方面的基本公共服务水平明显低于城市。因此，在公共服务供给方面，要打破城乡二元结构，实现城乡资源共享、服务均等。
加大对农村地区，尤其是偏远地区农村的支持力度，根据当地实际情况，提供灵活多样的服务方式。例如，偏远农村地区交通不便，居民获取公共服务困难。针对这一问题， 组织流动医疗服务车定期巡回诊疗，配备必要的医疗设备和医护人员，深入农村为村民提供基本医疗服务，包括疾病诊断、治疗、健康体检等。在教育方面，开展送教下乡活动， 通过线上线下相结合的方式， 让农村学生享受优质教育资源。线上利用互联网平台，推送优质课程资源，开展远程教学；线下组织城市优秀教师到农村学校进行短期支教，传授先进的教学理念和方法。
同时，优化供给方式，对于新增服务事项，优先考虑以政府购买服务的方式提供，充分利用社会力量的专业优势和创新活力，提高服务供给的效率和质量。政府购买服务可以引入市场竞争机制， 吸引更多专业的社会组织和企业参与公共服务供给。例如，在农村文化服务方面，可以购买专业文化机构的服务， 为农村地区举办文艺演出、文化培训等活动，丰富农民的精神文化生活。在养老服务方面，可以委托专业养老服务企业运营农村养老机构，提供更加规范、专业的养老服务。
（四）数字融合与资源拓展
积极推动数字智能技术与公共服务深度融合，借助大数据、人工智能、云计算等先进技术手段，扩大优质数字资源的覆盖范围，是“十五五”时期提升基本公共服务水平的重要途径。对所有算法应用（如政策推荐、资源分配）进行伦理审计，防止“数字歧视”。以大数据为例，通过对海量人口信息、服务需求数据的深度分析，能够精准洞察民众的服务需求，为“服务找人”奠定数据基础。人工智能技术的融入，实现了服务的智能化匹配与推送，如同为每个人配备了专属的服务助手，主动将合适的服务信息传递给个人。
在教育领域，要打造在线教育平台，整合优质课程资源，让偏远地区学生也能接触到高水平教师的课堂。通过在线教育平台，学生可以随时随地学习各类课程， 打破了时间和空间限制。例如，一些贫困地区的学生可以通过平台学习到一线城市名校的优质课程，拓宽知识面。同时，利用人工智能技术，可以根据学生的学习情况提供个性化学习方案，提高学习效果。
在医疗领域，要普遍建立远程医疗系统，实现专家远程会诊，提升基层医疗服务水平。基层医疗机构在诊断疑难病症时，往往缺乏专业的医疗技术和设备。通过远程医疗系统，基层医生可以将患者的病历、影像等资料上传至上级医院，专家可通过视频进行远程会诊，为患者制定治疗方案。这不仅提高了基层医疗服务的准确性和有效性，还减少了患者异地就医的奔波和费用。此外，利用大数据技术，可以对医疗数据进行分析，了解疾病流行趋势， 为医疗资源的合理配置提供依据。
“十五五”期间通过数字技术的应用，打破时空限制， 使更多群众能够便捷地获取优质公共服务，缩小地区间、城乡间的服务差距。无论是偏远山区的居民，还是城市中的弱势群体，都能通过互联网享受到与发达地区同等水平的公共服务，促进社会公平正义的实现。
推行以常住地为基础提供基本公共服务
（一）服务提供方式创新
“十五五”时期，采取直接提供、跨区域协同经办等多种方式，将基本公共服务供给调整为以常住地为基础，是适应人口流动和社会发展的必然要求。直接提供公共服务， 确保服务的及时性和准确性， 使居民能够在第一时间获得所需的公共服务。例如，在社区设立公共服务站点，设置“老年友好窗口”（配备方言翻译器、放大镜、急救药箱等）， 为居民提供社保、民政等服务，居民可以直接到站点办理相关业务。
跨区域协同经办则打破地域限制，实现资源共享和优势互补。随着我国城镇化进程加快、人口流动频繁，异地办事的需求日益增多。例如， 对于社会保险、就业服务等事项，通过建立跨区域协作机制，可以让居民在常住地即可便捷办理，无需往返户籍所在地。以养老保险关系转移为例，过去参保人员在跨地区流动时，办理养老保险关系转移手续烦琐，需要在两地之间多次往返。现在通过建立全国统一的社会保险信息平台，实现了养老保险关系的网上转移接续，参保人员在常住地即可办理相关手续，大大提高了办事效率。
（二）保障农业转移人口权益
“十五五”时期要积极推动人口流入地城市制定并实施相关办法，切实保障农业转移人口能够享有同迁入地户籍人口同等的基本公共服务权利， 是促进社会公平和城镇化健康发展的重要举措。
在教育方面，要确保农业转移人口随迁子女能够平等接受义务教育，享受公平的入学机会和教育资源。由于户籍等因素限制，大量农民工子女在随父母进城求学的过程中往往面临诸多困难。为解决这一问题，人口流入地城市应制定公平合理的入学政策，简化入学手续，确保随迁子女能够按时入学。同时，要加大教育资源投入，改善学校办学条件，提高教育教学质量，让随迁子女能够与本地户籍学生享受同等的教育资源。例如，一些城市通过新建、扩建学校，增加学位供给；加强教师培训，提高教师素质等措施，保障随迁子女的受教育权益。
在医疗方面，要将农业转移人口纳入当地医疗保障体系，提供便捷的就医服务。农业转移人口在城市工作和生活，面临着各种健康风险。将他们纳入当地医疗保障体系， 可以减轻他们的医疗负担，提高健康保障水平。人口流入地城市应加强医保政策宣传，提高农业转移人口的参保意识； 优化医保经办服务，简化报销流程，提高就医报销的便利性。例如，一些城市实现了医保异地就医即时结算，农业转移人口在异地就医时无需先垫付费用，出院时即可直接结算，大大提高了就医的便利性。
（三）住房保障与社会参与
“十五五”时期，为了有效解决农业转移人口的住房问题，政府应加大保障性住房建设投入，优化住房供应结构， 根据不同收入群体的需求，提供公租房、共有产权房等多种形式的保障性住房。公租房主要面向低收入住房困难家庭， 提供租金相对较低的住房，解决他们的基本居住需求；共有产权房则是由政府与购房者共同拥有房屋产权，购房者的购房门槛低。政府在建设保障性住房时，要充分考虑居民的生活需求，合理规划小区配套设施，如学校、医院、商场等， 提高居民的生活便利性。
同时，积极引导社会力量参与长期租赁住房市场运营， 通过政策扶持、资金支持等方式，鼓励企业和社会组织建设和运营长期租赁住房项目。这些长期租赁住房不仅要满足基本居住需求，还要注重配套设施建设和服务质量提升，为居民提供舒适、便捷的居住环境。例如，一些企业建设的长租公寓，不仅提供精装修的住房，还配备了健身房、共享厨房、社区活动中心等设施，举办各类社区活动，增强居民的归属感和幸福感。政府可以通过给予税收优惠、财政补贴等政策，降低企业运营成本，提高企业参与的积极性。
实施“普惠—精准— 智慧—可持续”设计蓝图
到2030年，要致力于建成“普惠—精准—智慧—可持续”的基本公共服务现代化体系，推动社会公平与发展。其中，核心指标是实现“四个95%”，这不仅是对基本公共服务质量和水平的量化目标， 更是对人民群众的保障。当这种制度与技术深度耦合在“十五五”时期全面落地，可以实现从“人找服务”到“服务找人”的历史性跨越。这一跨越，不仅仅是服务方式的转变，更是对公共服务理念的升华，充分体现了以人民为中心的发展思想。
（一）在“普惠”维度， 要实现服务可及率≥95%
在“普惠”层面，以打造便捷高效的生活圈为目标，致力于使基本公共服务的可及率达到95%及以上。以15分钟生活圈为基准，意味着在大多数居民步行或骑行15分钟的范围内，能够便捷地获取各类基本公共服务。
教育方面，规划布局将更加科学合理。幼儿园、小学、中学等各级教育机构均匀分布，确保孩子们能够在短时间内到达学校，减少上学途中的时间成本和安全风险。无论是城市的新建社区，还是农村的集中居住点，都要有相应的教育资源覆盖。例如，在城市中，通过老旧校区改造和新校区建设相结合，优化学校布局，确保每个社区周边都有优质的学校。在农村地区，加强寄宿制学校建设，为偏远地区的孩子提供便利的学习环境， 同时利用信息化手段开展远程教学，共享优质教育资源。
医疗卫生服务同样如此。社区卫生服务中心、诊所等基层医疗站点将进一步加密， 提供基本的医疗诊疗、预防保健、健康教育等服务。居民在15分钟内就能到达医疗站点， 进行日常疾病的诊治、健康体检等。同时，加强基层医疗队伍建设，提高基层医疗服务水平，让居民能够放心在“家门口”看病。对于一些较为复杂的疾病，通过建立分级诊疗制度和远程医疗系统，实现基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就医模式，确保居民在15分钟生活圈内就能获得科学合理的就医指导和便捷的转诊服务。
公共文化设施也要融入15 分钟生活圈。图书馆分馆、文化活动中心、社区书屋等将为居民提供丰富的文化资源和活动场所，满足居民的文化娱乐需求，提升居民的文化素养。无论是阅读书籍、参加文艺活动还是学习文化技能，居民都能在短时间内找到合适的场所。体育健身设施要广泛分布在公园、广场、社区内，鼓励居民积极参与体育锻炼，提高身体素质。
（ 二） 在“ 精准” 维度，要实现常住地服务覆盖率≥95%
“精准”维度聚焦于服务的公平性和针对性，确保常住地服务覆盖率达到95%以上， 且非户籍人口与户籍人口在享受基本公共服务上的差异小于5%。
随着城市化进程的加速， 人口流动日益频繁，非户籍人口在城市中的数量不断增加。为了实现精准服务，首先要打破户籍限制，推行以常住地为基础的基本公共服务供给机制。在教育领域，确保非户籍人口随迁子女能够与户籍人口子女同等享受义务教育资源。这不仅包括入学机会的平等， 还体现在教育教学质量、师资配备等方面的无差别对待。通过合理规划学位，加强对随迁子女较多地区的教育资源投入，如新建学校、增加教师编制等，保障随迁子女能够顺利入学并接受优质教育。
在医疗保障方面，将非户籍人口全面纳入当地医疗保障体系，确保他们在常住地能够享受到与户籍人口相同的医保待遇。优化医保经办服务流程，简化异地就医备案等手续，实现医保异地即时结算，让非户籍人口在就医时无需垫付高额医疗费用，减轻就医负担。同时， 加强对非户籍人口的健康管理， 提供与户籍人口同等的基本公共卫生服务，如预防接种、健康体检、慢性病管理等。
公共就业服务也要实现精准覆盖。为非户籍人口提供与户籍人口相同的就业信息发布、职业培训、创业扶持等服务。通过建立统一的就业服务平台，整合各类就业资源，为非户籍人口提供精准的就业岗位推送和职业指导，加强对非户籍人口就业权益的保障。
（三）在“智慧”维度， 要实现高频事项“零跑动”率≥95%
“智慧”维度突出利用现代信息技术提升服务效率和便捷性，目标是使社保、医疗、教育等200多项民生高频事项的“零跑动”率达到95%以上。
在社保领域，居民可通过手机APP、政务服务平台等， 完成社保参保登记、缴费、申领等业务。例如，灵活就业人员可以在网上自主选择参保档次，在线缴纳社保费用，无需再到社保经办机构排队办理。同时，利用大数据分析技术， 实现社保待遇的精准发放，自动识别符合领取条件的人员， 无需个人申请即可发放养老金、失业金等。
医疗方面，预约挂号、在线问诊、检查检验报告查询等服务将实现全流程线上办理。患者通过手机端就能预约医生，避免在医院长时间排队等待。在线问诊功能让患者可以与医生进行远程沟通，医生根据患者描述和上传的检查资料进行初步诊断，并给出治疗建议。检查检验报告在完成后自动推送至患者手机，方便患者及时了解检查结果。此外，通过电子健康档案系统，医生可以随时查阅患者的过往病史、检查检验记录等信息，为精准诊断和治疗提供依据。
教育领域，学生和家长可以通过教育服务平台实现入学报名、成绩查询、学籍管理等事项的线上办理。入学报名时，家长只需在平台上填写相关信息，上传必要的证明材料，即可完成报名流程，学校在线审核，减少了现场报名的烦琐程序。成绩查询和学籍管理等功能也让学生和家长能够及时了解学生的学业情况和学籍变动信息，方便快捷。
政务服务方面，涉及的行政审批、证照办理等高频事项也要实现“零跑动”。企业开办通过全程电子化系统，申请人在网上提交申请，相关部门在线审核，电子证照直接发放，企业无需到政务服务大厅即可完成开办手续。居民办理身份证、户口本等证照，也可通过网上申请、邮寄送达的方式，实现“零跑动”。
（四）在“可持续”改进维度，要实现群众满意度≥95%
“可持续”改进维度要以群众满意度为核心指标，依托全国公共服务满意度监测平台数据，让群众满意度达到 95% 以上。这意味着基本公共服务不仅要在硬件设施和服务提供上满足群众需求，更要在服务质量和用户体验上得到群众的高度认可。
全国公共服务满意度监测平台将通过多种方式收集群众的反馈意见。一方面，定期开展问卷调查，覆盖不同地区、不同群体，了解群众对基本公共服务各领域的满意度评价， 包括服务的便捷性、质量、公平性等方面。另一方面，设立投诉举报渠道，及时受理群众的投诉和建议，对群众反映的问题进行跟踪处理，确保件件有回应。同时，利用大数据分析技术，对监测平台收集的数据进行深度挖掘，分析群众需求的变化趋势和服务中存在的薄弱环节。
基于监测平台的数据反馈，政府部门可以不断优化和改进基本公共服务。对于群众满意度较低的领域和事项，深入分析原因，制定针对性的改进措施。通过不断优化服务，形成服务的良性循环，使基本公共服务在满足群众需求的同时，不断提升服务质量和水平，从而持续提高群众满意度，实现基本公共服务的可持续发展。
总而言之，到2030年通过实现“普惠—精准—智慧—可持续”的基本公共服务现代化体系及“四个95%”的核心指标，将为人民群众带来更加优质、公平、便捷的基本公共服务，推动社会向着更加和谐、美好的方向发展。通过以上制度设计与技术创新的深度耦合， “十五五”时期将实现从“人找服务”到“服务找人”的历史性跨越，为全球基本公共服务现代化提供“中国方案”。
【本文为国家社科基金重大项目“新型城镇化进程中增强公共服务均衡性和可及性关键问题研究”（项目编号： 23ZDA096）的阶段性成果】
作者分别为中国人民大学杰出学者，公共管理学院博士生导师；中国宏观经济研究院二级研究员
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