高世楫 熊小平
内容提要：
当前形势下，顺应国际政策主流，适应国内推动能源产业结构调整方向要求，先立后破推动“双碳”工作，需要加快推动控能向控碳转变。“十一五”以来，我国先后制定实施控能与控碳政策，通过节能降碳有力提高了经济发展质量，但是仍面临控碳政策体系不健全、由控能转向控碳路径不清晰等问题。借鉴欧美经济体实践经验，建议未来分两个阶段推动控能向控碳转变：2 0 3 0 年前采用双轨并行方式过渡，完善控能政策、开展控碳试点以及做好电力市场化改革、碳交易市场、碳排放统计核算、建立碳总量调节机制等基础准备；2 0 3 0 年后建立碳总量目标清晰、政府与市场分担责任、统一生产侧核算的控碳政策替代控能政策。
推动控能向控碳转变，既是面向碳达峰碳中和目标、加强碳排放管理的要求，也是面向经济转型升级、释放经济增长新动能的要求，需要超前部署、系统谋划，为我国经济发展全面绿色转型做好铺垫。
加快推动控能向控碳转变的必要性
控能与控碳是两种不同的政策手段，由于控制对象“ 能”和“碳”二者之间的差异，在当前形势下，控碳日益成为更加适宜的政策选择。
控碳是顺应国际主流的政策选择。“ 能”是经济生产要素，“ 碳”是负外部性来源。从国际上看，市场化配置能源资源是主流，在应对全球气候变化背景下，政府对碳排放进行管控成为普遍实践。我国发展总体上处于工业化中后期，经济增长与能源消费尚未脱钩，用严格的能耗目标倒逼转型，难免对经济发展产生紧缩效应。控能， 特别是控制能源消费总量， 更适合在经济过热时使用。在“双碳”目标下，加强碳排放管控是主动对接引领国际潮流，进一步展现负责任大国形象，构建人类命运共同体的要求。
控碳更适应国内能源产业结构调整的方向要求。控能不区分能源品种和使用方式，将各类能源消费折标后统一管控，主要目标是提高能源效率；控碳主要作用于化石能源消费，同时兼顾化石能源清洁高效利用和用能方式调整，是更加精准的结构性调控政策。经过长期努力，国内技术节能潜力大大收窄，未来重点须转向创新驱动的产业结构、产品结构等结构性调整。相较于控能，控碳有利于推动围绕新能源开发利用的新技术、新业态和新模式发展，通过释放绿色低碳增长新动能，先立后破带动经济结构转型升级。
当前形势下控能政策亟待调整完善。我国经济发展受到国内外多种因素叠加影响，能源消费预测存在较大不确定性，用能耗双控目标约束经济发展，容易造成数据造假和政策变形。处于不同工业化发展阶段的地区能耗强度变化趋势难以趋同，根据“ 节能潜力、节能责任、节能能力、节能成本”等因素粗线条考虑地区差异并进行目标区域分解，难以适应地区发展实际。七大炼化基地建设、“ 北钢南下”、“ 东铝西进” 等国家生产力布局调整，在能控目标分解规则下难以考虑周全。整体看来，控能政策亟待进一步调整完善。
控能向控碳转变的基础条件及存在问题
“ 十一五”以来，我国先后开展了控能和控碳政策实践，通过节能降碳提高了经济发展质量，并形成了相应的政策体系。同时要看到， 从控能向控碳转变仍面临挑战。
从强度单控到总量强度双控，实施控能政策为提高我国发展质量效益作出了积极贡献。“ 十一五”时期，我国将能耗强度下降2 0 %左右的约束性目标纳入国民经济和社会发展规划，同时建立了节能目标区域分解考核机制。由于能耗强度单控没有改变能耗总量过快增长的趋势，“ 十二五”时期，在继续设置能耗强度下降约束性目标的同时，提出“ 合理控制能源消费总量”的要求。“ 十三五”时期，提出实施能耗总量和强度“ 双控”， 明确能耗强度下降15%的约束性目标和能耗总量控制在50 亿吨标准煤以内的预期性目标。针对能耗双控实施中出现的目标缺乏弹性、影响部分重大项目用能保障、限制可再生能源发展等问题， “十四五”时期，能耗双控政策进一步完善，包括新增可再生能源电力消费、原料用能不计入考核，实施国家重大项目能耗单列等。从“十一五” 到“ 十四五”，随着国内能控政策的实施，我国以较低的能耗增速支撑了较快的经济增长，提高了经济发展的质量效益。
围绕落实对外承诺的减碳目标，控碳政策体系逐步建立。2 0 0 9 年哥本哈根全球气候大会前夕，我国对外宣布“ 到2 0 2 0 年，单位经济增加值碳排放水平比2 0 0 5 年下降4 0 % — 4 5%”的目标。为落实这一目标，“ 十二五” 时期首次将碳排放强度下降18%作为约束性目标纳入国民经济和社会发展规划， 并建立区域目标分解和评价考核机制。国务院发布的《“ 十二五”控制温室气体排放工作方案》明确了工业、建筑、交通、能源等各领域减碳工作重点，以及建立全国碳排放权交易市场、开展各类低碳试点等政策机制创新。“十三五”时期基本延续了之前的做法，《“ 十三五”控制温室气体排放工作方案》更强调减碳目标引领能源变革， 同时全国碳交易制度、低碳省（市）等各类试点、碳排放统计核算体系等基础架构进一步发展完善。从实际工作看， 碳控政策体系为推动超额完成我国对外承诺的2 0 2 0 年减碳目标提供了支撑，其中节能和调整能源结构都发挥了重要作用。
推动控能向控碳转变面临的主要问题，一是控碳政策体系尚不完善。碳排放涉及能源消费、工业生产过程、各能源排放因子、电力输入输出等多方面数据，相关统计基础较为薄弱，不能满足精准支撑碳排放控制工作的需要。企业碳排放管理能力有待加强，存在人员能力不足、生产台账不完整、缺少碳管理工具等问题。碳排放总量控制制度尚未建立，实际操作经验不足。碳市场体系仍不完善，覆盖范围、交易标的种类等有待扩展和丰富。“双碳”目标下建立的“ 1 + N ” 政策体系离落地实施仍有不小差距。二是从控能向控碳转变缺乏清晰路径。尽管“ 能”与“ 碳”紧密相关，国内已经有控能和控碳操作经验，但从控能转向控碳涉及政策模式的转换，需要开展系统性转换路径设计，既要根据发展阶段变化前瞻性做好碳控体系设计，还要处理好能源跨区域输送等历史遗留问题，做到控能与控碳的良好衔接。
控碳政策体系建设的国际经验
多数碳排放已达峰的发达国家建立了不同形式的碳排放总量控制制度对碳排放进行管控，为我国未来建立控碳体系提供了经验借鉴。
一是以立法形式确立控碳目标的约束力和引领地位。应对气候变化、控制碳排放是一项长期任务，通过立法推动应对气候变化进程已成为众多经济体的共同选择。欧盟2 0 0 7 年的《能源与气候一揽子计划》提出了“ 2 0 2 0 年欧盟温室气体排放比1 9 9 0 年减少2 0 %、能效提高2 0%、可再生能源占比提高2 0 %”的战略目标。美国加州2 0 0 6 年通过《全球温室效应治理法案》（A B 3 2），规定2 0 2 0 年加州二氧化碳排放量减少25%， 控制在19 9 0 年的水平；2 016 年通过更新法案（S B 3 2）， 提出到2 0 3 0 年将加州的温室气体排放在1 9 9 0 年的基础上减少4 0 % ，到2 0 2 5 年实现加州温室气体排放量在1 9 9 0 年的基础上减少8 0% 以上。
二是科学划分减排责任， 推动控碳目标分解落实。欧盟将减排责任主体进行了部门、国别的划分。电力、能耗密集制造业和航空等部门， 主要通过碳排放权交易机制（E T S）对企业的碳排放总量直接实施管控，并通过降低配额分配总量的方法不断强化总量控制力度。对于碳交易覆盖范围之外的部门，则通过减排责任分担条例（E S R）由成员国进行管控。减排责任分担决议充分考虑各成员国在人口、经济、能源、产业、技术等方面的差异性，对成员国提出不同幅度的总量控制限额。
三是开展定期评估，强化对减碳目标实施进展监管。欧盟建立了成员国排放清单数据报告和评审制度，成员国每年须向欧委会提交规定格式的清单报告。欧盟还设置了欧洲气候变化科学咨询委员会，负责监测欧盟气候变化治理进展，评估欧盟气候政策是否契合碳中和目标。英国为实现2 0 5 0 年长远目标，设定了每5 年一个周期的碳预算限额，规定至少提前设定三个周期的目标，并可根据规则进行调整；还成立了独立机构“ 气候变化委员会”，监督碳预算执行状况、编制碳预算的年度进展报告和预算期报告。
加快推动控能向控碳转变的思路与路径
（一）基本思路
推动控能向控碳转变需要以服务我国经济发展向绿色低碳转型为中心。谋划控能向控碳转变的路径，重点是要明确时间表、路线图、未来控碳体系的目标模式以及由控能向控碳过渡的相关要求。在此过程中，一是坚持发展为要。以发展为中心， 根据未来发展阶段的变化， 特别是碳排放的阶段性变化，规划设计控能与控碳的相关政策组合，避免实施超越发展阶段的政策。二是坚持系统观念。面向2 0 3 0 年后碳排放稳定下降阶段，聚焦发挥减碳目标引领作用，前瞻、全面、系统地设计控碳政策体系，协调好市场和政府关系，防止政策碎片化。三是坚持平稳对接。在控能向控碳转变过程中，始终保持科学的政策方向和合理的转型倒逼压力，实现两者之间的平稳对接，防止政策的大起大落。
（二）总体路径
分两个阶段推进。在“ 双碳”目标下，我国将从碳排放强度下降走向碳排放总量和强度“ 双降”。尽早实现碳排放达峰并稳定下降，将为应对全球气候变化作出重大贡献。从发展阶段看，我国工业化进程已进入中后期、城镇化即将迈过快速发展阶段，碳排放量进入峰值平台期。考虑到我国已经提出2030 年前碳达峰、2 0 35 年碳排放稳中有降的目标，推动控能向控碳转变总体可以分两个阶段推进。第一阶段为当前到2 0 3 0 年，为控能向控碳转变的探索期，需要探索构建适应碳排放由强度下降进入总量下降这一阶段性变化的政策体系； 第二阶段为2 0 3 0 年后，实施碳排放总量控制，明确全国碳排放总量下降目标及目标责任分解考核要求。
“双轨并行”推动转变。从控能转向控碳总体有两种方式，一种为“ 单轨跃迁” 方式，即按照“ 双碳”目标政策要求逐步调整控能政策体系，到2 0 3 0 年实现控能向控碳转变无缝衔接；另一种为“ 双轨并行”方式，即在2030 年前政策转换探索期， 控能优化与控碳试点并行， 到2 0 3 0 年实现控能向控碳的过渡。采用“单轨跃迁”方式，优点是总体延续当前控能政策工作体系，强调能源利用效率改进要求，避免了与控碳体系双重评价考核对责任主体造成的压力；缺点是对能源统计工作提出了更为精细的要求，中间可能要对控能政策多次“ 打补丁”，政策稳定性、可预期性不强。采用“双轨并行”方式，优点是通过开展控碳试点，有利于衔接已有碳交易、碳强度控制等现行控碳相关政策，以及利用碳排放统计核算等既有工作基础，提高未来控碳政策体系的系统性、协调性，同时也可有效避免与控能体系的整体性冲突；缺点是在试点地区可能存在双重评价考核。综合比较，采用“ 双轨并行”方式是更为合适的选择。通过尽快开展碳排放总量控制试点， 在2030 年前经过3 — 4 年的实际操作，形成可复制可推广的控碳体系建设实施经验。
（三）控碳政策的目标模式
2 0 3 0 年后我国实施碳排放总量控制，相应目标模式的核心要素包括总量目标、责任划分和核算规则等三个方面。
面向碳中和目标综合确定分阶段碳总量目标。通过立法等方式明确长期碳中和目标以及分阶段碳总量目标。分阶段目标既要自上而下考虑经济发展、能源转型等因素，还要分行业、分地区考虑技术进步、成本承担、改造工作量等因素。阶段性碳总量目标可经评估后适当调整，保持一定弹性。
明确政府与市场的减碳责任划分。将全国碳总量目标划分为市场和政府两个部分， 避免地方政府干预市场正常运行。碳市场内的减排责任由各企业主体承担，依靠碳价格激励各类主体减排，不同行业企业具体减排责任根据分配规则确定；其余部分减排责任可由省级地方政府承担，同时注重不同地区的公平分配。
理顺基于生产侧的电力碳排放核算规则。调整省级温室气体排放清单电力碳排放核算规则，由消费地核算改为生产地核算，保证碳排放核算的统一完整性。发挥碳市场和电力市场的协同作用，通过调控少量电厂形成对广大用电终端的减碳激励， 提高控碳体系的成本效益。
（四）过渡期安排
从当前起到2 03 0 年将是控能向控碳转变的过渡期， 需要为上述控碳目标模式落地实施创造条件。
进一步优化完善控能政策体系。为适应和衔接控碳目标模式，一是对煤炭、石油、天然气等不同能源品种开展更加精细的统计核算，将存量可再生能源消费和原料用能中不排碳的部分从能控考核中剥离。二是探索与碳市场政策的衔接方式，进一步增加能源双控目标考核政策的弹性和灵活性。三是推动能效标准、能效领跑者等节能政策制度的完善实施。
探索开展控碳政策试点。通过试点积累控碳政策实施经验，一是基于自愿原则，在北京、上海、深圳等已经越过碳排放峰值、具备实行碳排放总量控制的地方，开展碳排放总量控制试点。二是明确试点的主要任务，建立系统完整的碳排放总量控制政策体系，做好控能与控碳的衔接，探索由控能向控碳顺利转变的具体路径和相关基础设施建设。
保障控碳体系顺畅运行的其他支撑。重点落实四项控碳体系运行的基础支撑条件。一是加快完善全国碳市场。推动全国碳市场扩容，逐步纳入更多重点排放行业企业；按照建立全国统一大市场要求，逐步缩小不同地区和行业企业间的用能水平差距； 加快建立完善碳金融相关制度，强化碳市场的价格发现功能；完善碳市场竞争和监管制度，建立跨部门协同监管机制。二是积极推进电力市场化改革。逐步将各类可再生能源全部纳入电力市场， 明确历史和新增跨区域电力输送的碳成本向末端传导方式；逐步完善电力消费侧居民生活用电等电价保护与减碳成本相关的补贴机制；理顺碳排放成本在不同环节的传导路径。三是健全碳排放统计核算与管理体系。完善能源和碳排放的统计核算体系，推动省级地区年度温室气体排放清单编制常态化；推动能源消费的监测预警机制向控碳目标监测预警机制转变；推动地方碳排放和能源消费相关信息公开； 探索通过在线监测、遥感、大数据等现代技术提高数据质量。四是建立完善碳排放总量调节机制。建立碳预算管理制度，明确允许各区域减碳责任主体在不同年度间调节总量目标的规则；要求新增中央预算内支持的重大项目在立项前通过各种方式解决可能带来的新增碳排放空间需求；建立国家碳排放总量调控规则，防止碳总量目标刚性化对经济社会发展的负面冲击。
作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所