科技经费投入的结构优化与激励约束问题研究

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周民良

内容提要: 

科技投入是建设创新型国家的起始点,在调动和引导科技资源配置中发挥着重要作用。本文根据对2022年和2021年的《全国科技经费投入统计公报》分析发现,我国科技经费总量扩张传递出积极信号、科技经费投入结构明显改善、科技经费投入使用效率仍存在优化提升空间等。文章在此基础上提出,未来应在继续扩大科技经费投入的同时, 加大力度推动体制机制改革,促进科技经费投入合理化,提升科技经费投入使用效率, 为推进中国式现代化贡献创新力量。

党的二十大报告提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”,强调“加大多元化科技投入”。科技投入是建设创新型国家的起始点, 在调动和引导科技资源配置中发挥着重要作用。本文在初步分析2022年《全国科技经费投入统计公报》(以下简称公报)和比较2021年公报基础上得出,未来应在继续扩大科技经费投入的同时,更加注重优化科技经费投入结构,使各类科技经费投入与国家各类产业发展的科技需求相匹配、与不同机构的科研人员需求相匹配。与此同时,注重完善科技经费投入中的激励约束机制, 提高科技经费使用效率。

3 月20 日,探月工程四期鹊桥二号中继星由长征八号遥三运载火箭在中国文昌航天发射场成功发射升空。 图/ 中新社

科技经费总量扩张传递积极信号

根据《2022年全国科技经费投入统计公报》披露的信息,2022年,全国共投入研究与试验发展(R & D)经费30782.9亿元,比上年增加2826.6亿元,增长10.1%。我国研发经费投入占GDP的比重达2.54%,相较2021年提高了0.11个百分点。根据国家统计局社科文司的数据, 纵向比较看,我国R&D经费从1万亿元提高到2万亿元用了8年,从2万亿元提高到3万亿元仅用4年,研发经费绝对量增长幅度加快。横向比较看,2022年我国研发经费投入强度位于世界第13位,高于欧盟(2.22%),低于经合组织(OECD)国家(2.72%)。纵横对照比较来看,2015— 2022年,我国科技经费投入年均增速为11.7%,快于美国(8.0%)、德国(4.1%)、日本(0 . 6 %)等国家同期增速。根据2024年2月底发布的《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》,2023年我国研究与试验发展(R&D)经费支出33278 亿元,比上年增长8.1%,远超国内生产总值5.2%的增长速度;研究与试验发展经费支出与国内生产总值之比为2.64%,又比2022年提高0.1个百分点。作为发展中国家,我国科研经费投入强度和增速超过不少欧美发达国家,传递出我国加快实施创新驱动发展战略的决心和信号。

创新投入的竞争,事关国家长期竞争力的培育。世界各国的创新指标中,研发经费投入、研发人员数量、发表成果数量与引用量、申请专利数量与产业化转化等,都是比较各国创新发展程度的重要指标。在现代市场经济的一般规律中,研发经费投入增加、科研人员数量与工作时间投入增加,通常意味着论文论著发表成果和引用量的产出增加,也意味着专利和产业化转化量的增加。科技经费增长对于国家竞争力增强的重要性,已经有大量理论研究与政策佐证。早在20世纪40年代,美国学者范内瓦·布什等在《科学:无尽的前沿》报告中指出,稳定投入、长期计划、研究自主与科学管理, 对于国家竞争力的提升具有重要意义。近年来,在与中国的竞争中,美国政府认识到采取贸易战、科技战等零和博弈手段以期在短期内产生削弱中国的效果,但长期来看, 美国仍要加大科技研发投入强度。欧盟也十分重视科技创新投入。2004年开始,欧盟每年发布《欧盟产业研发投入记分牌》报告,促进各国政府与产业界重视产业研发投入。

科技经费投入结构明显改善

2022年,全国研发经费投入不仅呈现总量增长趋势,还有结构优化的特点,主要表现在以下方面: 

一是基础研究经费更快增长。2022年,全国科技经费投入增长结构中,基础研究、应用研究、试验发展三类投入分别增长11.4%、10.7% 和9.9%。基础研究经费增长明显快于应用研究与试验发展经费的增长,也快于全国科技经费投入整体规模的增长。基础研究经费占比达6.57%,比上年提高0.07个百分点。横向对比,不少发达国家科技经费投入结构基础研究部分占比超过10%,我国与发达国家相比仍然存在差距。多年来,学术界一直呼吁增加基础研究经费,优化科技经费投入,基础研究经费比重的上升回应了这一需求。按照国家统计局社科文司公布的数据,我国基础研究经费投入规模已经上升至世界第二位,整体规模比较庞大。不过,考虑到不同发展阶段企业科技经费投入偏向,基础研究经费比重提高需遵循企业发展规律渐进进行。

二是企业科技经费投入主体作用进一步凸显。党的二十大报告中多处强调,重视企业作用,“优化国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业定位和布局”“加强企业主导的产学研深度融合”“强化企业科技创新主体地位,发挥科技型骨干企业引领支撑作用”,要求以企业创新带动全社会的创新行动。2022年, 企业、政府所属研究机构、高等院校科技经费投入分别增长11.0%、2.6%和10.4%,企业科技经费投入增长一马当先, 明显超出全国科技经费投入增长速度,企业科技经费占全国R&D经费的比重为77.6%,比上年提高0.7个百分点,企业科技投入主体与引领作用进一步凸显,助推市场主体创新能力提升。

图为山东省滨州市阳信县一家半导体生产企业的生产线。 图/ 中新社

三是战略性新兴产业领域科技经费投入“傲视群雄”。党的二十大报告在“建设现代化产业体系”中指出,“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”,“推动战略性新兴产业融合集群发展”。按国家统计口径,与战略性新兴产业关联最高的统计项目是高技术制造业。2022年, 高技术制造业R&D经费6507.7 亿元,投入强度为2.91%, 比上年提高0.2个百分点。其中,医药制造业、汽车制造业、铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业、电气机械和器材制造业、计算机、通信和其他电子设备制造业、仪器仪表制造业六类产业科技经费投入强度分别达3.57%、1.83%、4.64%、2.02%、2.63%、3.53%,不同程度高于整个制造业1.55%的投入强度。这一格局的形成不是短期结果,而体现了中长期的变化轨迹。战略性新兴产业研发经费投入增长,与战略性新兴产业投资与产出的增长也形成呼应。根据国家统计局发布的统计信息, 2023年,高技术制造业投资比上年增长9.9%,比制造业投资增速高3.4个百分点;占制造业投资的比重比上年提高0.8个百分点。分行业看,航空、航天器及设备制造业投资增长18.4%,计算机及办公设备制造业投资增长14.5%, 电子及通信设备制造业投资增长11.1%。另国家统计局数据显示,2023年,我国半导体器件专用设备制造、航天器及运载火箭制造、飞机制造等行业增加值分别增长31.5%、23.5%、10.8%;电子元器件与机电组件设备制造、集成电路制造增加值比上年分别增长29.8%、10.3%;智能车载设备制造、智能无人飞行器制造增加值分别比上年增长60.0%、20.5%;服务机器人、3D打印设备等智能化产品产量分别比上年增长23.3%、36.2%。

四是区域科技经费投入呈现差异化趋势。首先,全国四大板块的发展表现出不同走势。沿海、中部、东北、西部四大板块的经济增速与R&D经费投入增速有差异性。2022年,沿海、中部、东北、西部的GDP增速分别为2.5%、4.0%、1.3%、3.2%, 各板块R&D经费投入增长速度分别为10.4%、11.9%、4.8%和7.6%。值得注意的是,中部地区的经济增长与R&D经费投入增长都处于全国领先地位,安徽的投入强度(2.56%)甚至高于全国平均水平(2.54%)。东北的经济增速与科技经费投入增速双双落后。2022年沿海地区经济增速并不占优,但地方财力基础较好,企业间的市场竞争优势明显,政府和企业依然着眼于未来竞争,增加科技经费投入的积极性较高。西部则由于经济基础制约、地域范围较大, 部分经费用于社会发展和民生需求,科技经费投入增长有限。其次,最大的亮点是重点区域科技经费投入引领全国的优势十分突出。推动重点区域加快发展,发挥重点区域压舱石作用,是党中央、国务院确定的重大战略。2022年,京津冀、长三角、珠三角三大重点区域GDP合计占全国GDP 的比重接近40%,但是科技经费投入合计占全国科技投入经费总量的比重近55%。这表明,从区域层面看,科技经费投入的集中度明显高于经济产出的集中度,这符合创新要素更加集中的区域与创新规律。在京津冀、长三角、珠三角中,除了河北科技经费投入强度(2.00%)低于全国平均水平以外,北京(6.83%)、天津(3.49%)、上海(4.44%)、江苏(3.12%)、浙江(3.11%)、广东(3.42%)处于全国科技经费投入强度的第一方阵,体现出重点区域不仅经济发展处于全国先行地位,而且科技经费投入也能在全国维持领先优势。

五是处于战略性新兴产业和科技领军企业交叉点的创新型企业因重视科技经费投入, 竞争优势更加突出。以华为为例,根据公开披露的信息, 2022年华为在科技创新方面的投入高达1215亿元,占全年收入的25.1%。华为常以“华为冬天来临”提醒企业员工创新的重要性。根据华为集团披露的信息,过去10年华为累计投入8500亿元。其中,每年在基础研究领域投入200亿元, 建立了68个基础实验室,并与各类高校建立了172个联合创新实验室。华为发明专利国际领先,在5G网络、手机、芯片、软件等产品领域取得技术创新和产业化突破,国际竞争优势不断提升,这与其持续、高强度的科技经费投入密不可分。

科技经费投入效率仍存在优化提升空间

研发投入经费的数量型增长,未必能转化为科技创新成果产出与产业化的质量型增长,关键在于科技经费的投入结构是否优化、激励约束机制是否完善。通过对2022年和2021年我国科技经费投入数据的分析发现,对一些行业、区域科技经费投入绝对量减少, 创新投入大幅度增加但经济产出效率不尽如人意等问题,应该高度关注。

一是制造业科技经费投入有限,增速不高。首先, 制造业领域的科技经费投入增速不足。2022年,全国制造业领域的科技经费投入强度只有1.59%,尽管比2021 年的1.46%有一定增长,但制造业科技投入经费只增长了10.08%,弱于全国科技经费投入增速,需要引起重视。其次,部分行业科技经费投入绝对量下降。分行业看,2022年部分制造业领域科技经费投入绝对量较2021年有所降低。其中,农副食品加工业科技经费投入从348.8亿元降至346亿元;家具制造业从102亿元降至101.8亿元,黑色金属冶炼和压延加工业从906.7亿元大幅降至816.4亿元。尽管这种趋势可能与行业景气度有关, 但这些传统领域已竞争多年, 各类产业都具有一定规模效应和资本进入门槛,如果新的竞争者不容易进入这些领域,规模以上工业企业自身技术创新意愿下降,势必影响传统产业的国际竞争力。再次,不少行业科技经费投入强度偏低。2022年,制造业领域不少传统产业科技经费投入强度相对较低。尤其是在有一定规模的农副产品加工业(0.58%)、食品制造业(0.72%)、纺织业(0.93%)、纺织服装与服饰业(0.79%)、黑色金属冶炼和压延加工业(0.94%)、有色金属冶炼和压延加工业( 0 . 6 7 %)和非金属矿物制品业(0.92%)等传统优势领域,科技经费投入强度都低于1%,可能会影响我国传统优势产业竞争力。

二是机构间科研经费投入结构需要优化。国家知识产权局发布的《2022年中国专利调查报告》显示,2022年, 我国有效专利产业化转化率为36.7%。其中,企业专利产业化率为48.1%,科研单位为13.3%,大学只有3.9%。与科技经费投入整体增速相比较, 高校科技经费使用效率还不够高,在科研人员、增量项目、科研管理等方面仍有不足,弱化了科技经费投入的增长效果。另外,高校科研经费投入的另一个问题是可转化成果不足。2023年8月,广西壮族自治区审计厅发布2020—2022 年度财政补助高校专项资金管理使用情况称,该区范围内9 所区管高校普遍存在成果转化率偏低问题。其中,一所高校累计获得财政投入科研经费1.79亿元,实施科研项目702项,仅有5个项目获得成果转化,转化率为0.71%。这反映出,我国高校科技成果产出中,存在一定程度重数量不重质量、重论文不重专利的倾向。这也进一步证明,高等院校存在一定规模和比例的科研经费低水平使用现象。比较之下,政府所属研究机构尽管成果转化率远远高于高校,但2022年科技经费投入仅仅增长了2.6%,比较政府所属研究机构与高等院校之间科技经费投入增长趋势,可以发现存在资源错配的情况。

三是科技经费投入的区域差距进一步扩大。首先, 南北差距进一步扩大。2021 年,全国南北科技经费投入占全国的比重分别为66.59% 和33.41%,2022年变化为66.84%和33.16%,北方地区在全国科技投入中的弱势地位进一步突出。北方地区中,只有京津两个直辖市科技经费投入强度高于当年全国平均水平;而南方地区中,上海、江苏、浙江、安徽、广东5个省市科技经费投入强度都高于全国平均水平。其次,个别地区增长不足。即使北京的高水平科技资源丰富,北京2022年科技经费投入只比2021年增长8.14%,低于全国平均水平; 天津科技经费投入总量从2021 年的574.3亿元下降到2022年的568.7亿元,绝对量减少。当然,不仅北方省份存在科技经费投入增长缓慢的问题,南方个别省份也存在同样趋势。四川的科技经费投入从2021 年的1214.5亿元增长到1215亿元,基本处于停滞状态。从各地反馈信息看,省区一级的科技经费投入中,除省会城市较高外,地市一级普遍偏低。再次,民族地区科技经费投入普遍不足。全国五个民族自治区中,除了宁夏科技经费投入强度达到1.57%外,其余四个自治区科技投入强度均低于1%,内蒙古(0.90%)、广西(0.83%)、新疆(0.51%)和西藏(0.33%)在全国科技投入强度排名中靠后。最后,区域之间科技经费投入增长不平衡,或将进一步带来经济社会发展的不平衡。比如,相对2022年全国科技经费投入实现两位数的增长,东北地区科技经费投入只增长了4.8%,可能会影响到振兴东北的科技创新力量。

四是地方财政科技支出持续增长存在一定隐忧。根据公报信息,中央和地方财政科技支出分别为3803.4亿元和7325.0亿元,在政府财政科技支出结构中,中央财政科技支出比重为34.2%,地方财政科技支出占65.8%。目前一些地方政府财力比较紧张,而地方财政支出中工资性支出、民生保障支出等刚性约束较强,地方科技经费投入增长的脆弱性会更加明显,或进而影响中央与地方的财政科技投入结构。

五是创新经费投入驱动经济发展的能力还不够强。2023 年10月20日,国家统计局发布了社科文司测算的2022年中国科技创新指数。按照该指数计算,2022年中国科技经费投入同比增长超过10%,但是2022年创新投入指数同比增长了7%,这说明其他创新要素的投入没有相应增长。从创新结果看,以发表论文、发明专利、注册企业、技术市场合同成交等衡量的创新产出指数,2022年比2021年增长了9.2%,但是以新产品销售收入、高新技术产品出口额、专利密集型产品增加值、“三新经济”增加值、全员劳动生产率等指标衡量创新成效指数,2022年只比2021年增长0.7%。这说明,科技经费投入的快速增长,远没有在经济产出上表现出相应的创新成果产业化结果,尤其是高新技术产品出口额的增长表现不尽如人意。以2015年高新技术产品出口额占货物出口额比重指数为100衡量,2022年只有92.3,有所下降。

多措并举提高科技经费投入使用效率

在创新驱动发展的新时代,科技经费投入是科技创新的有力保障,是贯彻新发展理念、推动高质量发展、实现中国式现代化的重要基础。上文分析发现,要实现创新驱动发展战略的目标,还需要不断完善与改进科技经费投入端效率。除了继续增加科技经费投入总量外,还应加大力度推动体制机制改革,促进科技经费投入合理化,提升科技经费投入使用效率,为推进中国式现代化贡献创新力量。

第一,积极动员各方重视增加科技经费投入。2023年3 月,国务院常务会议决定,将符合条件行业企业研发费用税前加计扣除比例由75%提高至100%的政策,作为制度性安排长期实施。这有助于推动企业增加科技经费投入,尤其是调动民营企业增加科技经费投入的积极性与主动性。企业如果处于不稳定不安全的经营环境中,就会影响企业家长期投入的信心,企业增加科技投入的行为就会更多表现为短线操作。为此,必须优化营商环境,维护民营企业的地位与形象,保障民营企业家的个人财产权、经营自主权不受侵犯,稳定企业家的长期经营预期,促使企业家在长期竞争背景下重视科技经费投入。继续推动高新技术企业税收优惠、科技创业孵化载体税收优惠、技术交易税收优惠等普惠性政策覆盖,促进各类创新主体在科技经费上敢投入、愿投入、乐投入,使科技经费投入成为提升企业核心竞争力的源泉。除此之外, 引导地方政府长期重视科技经费投入。进一步深化财政体制改革,约束各级政府的短期行为,完善地方财政收入长效增长机制,并在此基础上用好财政科技投入。

第二,持续优化科技经费投入结构。持续提升基础研究比重,适度降低试验发展比重,加大力度提升科研设备的共享程度;进一步提升企业科技经费投入比重,重视政府所属研究机构的科技经费适度增加,削减高等院校不合理科技经费;重视提升制造业领域的科技经费投入。进一步突出科技经费投入重点,重视引导科技经费投入与国家、社会需求相一致,不断推动战略性新兴产业领域的颠覆性技术创新,推动科技经费投向专利密集型产业尤其是“卡脖子” 技术领域,引导人才、设备、资金等资源向重点领域集中, 以科技资源要素的密集投入推动科技创新成果高质量产出。国家统计局、工信部与科技部等部门之间要加强合作,强化对“卡脖子”领域的科技经费投入调查,动态监督这类项目科技经费投入使用效率;增加对传统优势制造业领域的科技经费投入,以科技创新支撑传统优势产业和产品提升国内外市场竞争能力;适度提高东北地区的科技经费投入比重,推动东北地区与沿海发达地区的大学、科研机构开展创新合作。

第三,完善科技经费使用的激励约束机制。通过深化科技体制改革,强化科技经费使用的审核监督。既要防止“鞭打快牛”倾向,也要重视“鞭打慢牛”,剔除效率不高的科技经费投入使用项目,加大违规惩处力度。对于科研造假、不实科研经费使用、过度夸大科技项目的国内外影响、捏造科技项目产业化转化效率等行为,应有明确的约束和限制措施。渐进推行科技经费投入末位淘汰机制,或实行黑名单制度,促进各类科技创新主体改善投入产出效率。

第四,深化科技经费投入的监督管理与研究评估。对标发达国家,深化对中国科技经费投入问题研究,不断从学术研究、政策管理角度梳理科技经费使用流程和改进途径。加强纪检、审计等机构对科技经费投入使用的监管, 促进从投入端到产出端全流程政策优化,推动各类创新主体注重改进科技经费使用效率。

【本文为中国社会科学院基础研究项目“南北区域差距演变与区域协调发展政策导向(2022)”阶段性研究成果】

作者为中国社会科学院大学应用经济学院教授,博士生导师;中国社会科学院工业经济研究所研究员

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