杨艳 谷树忠
十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，加强顶层设计，扎实推进生态文明体制改革，水价值实现的相关制度体系加快完善。在取得进展的同时，也要看到推进我国水价值实现的制度政策创新尚面临一些挑战。笔者认为， 推进水价值实现尚需差异化制度政策设计。
十八大以来我国水价值实现取得重要制度性进展
（一）中央从顶层设计到全面部署，相关制度体系加快完善
十八大以来， 以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，加强顶层设计， 扎实推进生态文明体制改革， 水价值实现的相关制度体系加快完善。以中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》为核心代表。《生态文明体制改革总体方案》所提的八大制度领域均包含或涉及了关于“水”的制度创新任务。如，开展水流和湿地产权确权试点制度，提出“探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点”；健全国土空间用途管制制度，提出“将用途管制扩大到所有自然生态空间”等。此外，在中央顶层制度体系的框架下，中央有关部委十分重视含“水”在内的“绿水青山” 向“金山银山”转化的探索实践。其中，生态环境部（原环境保护部） 自2017年开始探索建立“绿水青山就是金山银山” 实践创新基地， 并于当年命名了安吉县等13个地区为第一批实践创新基地，提出该实践创新基地的目的是“要积极探索绿水青山转化为金山银山的有效途径，提升生态产品供给水平和保障能力，创新生态价值实现的体制机制，打造绿色惠民、绿色共享品牌”。截至2021年底，我国“两山” 实践创新基地已达136个，初步形成了点面结合、多层次推进、东中西部有序布局的建设体系。
（二）灵活运用多种政策工具，政策体系逐渐形成
政策工具是用于实现政策目标的重要手段。从政策层面来看，推动我国水价值实现的政策体系以生态补偿、用水权、水资源税费、水价、绿色金融等相关政策工具为典型代表。
1.生态补偿机制持续创新
《生态文明体制改革总体方案》出台后，国务院办公厅于2016年印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，从国家层面完善了生态保护补偿机制的顶层设计，财政部、国家林业局等中央部门针对上述重点领域制定了相应的政策文件。横向生态补偿模式目前已被推广应用到东江流域（江西-广东）、汀江韩江流域（福建-广东）、九洲江流域（广西-广东）、滦河流域（河北-天津）等地，17个省（市、自治区）也出台了省内的流域横向生态补偿政策。中共中央办公厅、国务院于2021 年进一步印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》， 统筹谋划、全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革，要求贯彻新发展理念，构建新发展格局，践行绿水青山就是金山银山理念，做好“碳达峰、碳中和”工作，加快推动绿色低碳发展，促进经济社会发展全面绿色转型。
2.水权交易制度推行取得实质性进展
水权交易是通过政府与市场两手发力，促进资源节约保护、优化配置进而实现生态产品价值的重要工具。初步建立了水权确权、交易、监管等制度。水利部出台《水权交易管理暂行办法》《加强水资源用途管制的指导意见》等，明确了水权交易的类型、程序和用途管制要求等。
2014年6月30日，水利部印发《关于开展水权试点工作的通知》，并于同年7月23日在北京召开水权试点工作启动会。从2014年下半年开始，河南、宁夏、江西、湖北、内蒙古、甘肃和广东七省（区）开展水权试点。2016年，国家级水权交易平台—中国水权交易所正式成立。目前，国家层面的7 个水权试点经过几年的积极探索，初步形成了流域间、流域上下游、区域间、行业间和用水户间等多种水权交易模式， 为全国水权改革提供了可复制可推广的经验做法。河北、新疆、山东、陕西、浙江、黑龙江、湖南、云南、重庆等部分省（市、区）贯彻落实国家关于水权制度建设的决策部署， 积极借鉴试点省区成熟经验， 结合本地区实际，围绕水权确权、水权交易及水权制度建设等， 自发开展了省级水权试点，以地方性法规或规章的形式明确了水权确权和交易的有关要求。
3.水资源税费改革加快推进
2013年1月，国家发改委、财政部、水利部印发了《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，要求各省在2015年年底前将水资源费征收标准调整到位。2016年5月，财政部和国家税务总局发布《关于全面推进资源税改革的通知》，提出自2016年7月1日起全面推进资源税改革，并率先在河北开展水资源税改革试点工作。2017 年11月，财政部、税务总局、水利部印发《扩大水资源税改革试点实施办法》，提出自2017年12月1日起，在北京、天津、山西等9省（自治区、直辖市）扩大水资源税改革试点。2019年8月26日，《中华人民共和国资源税法》正式通过并于2020年9月1日起施行，该法授权国务院“对取用地表水或者地下水的单位和个人试点征收水资源税。征收水资源税的， 停止征收水资源费”。水资源税的改革，通过税收政策调节作用，在抑制地下水超采、促进节约用水、助力水资源保护方面的效果逐渐显现的同时， 将有利于释放再生水、海水淡化、供水漏损控制等市场。
4.水价机制逐步理顺
2013年12月31日， 国家发改委、住建部印发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，部署全面实行城镇居民阶梯水价制度。2015年10月15日，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》印发。该意见要求推进包括水在内的重点领域价格改革，放开竞争性环节价格，充分发挥市场决定价格作用。随后，《关于推进农业水价综合改革的意见》等几项聚焦农业水价改革的政策文件相继出台，要求尽快建立促进节约用水的水价形成机制和激励机制。2018年7月2日，国家发改委颁布《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，要求推进建立有利于节约用水的价格机制。2021年10 月1日，《城镇供水价格管理办法》《城镇供水定价成本监审办法》正式施行，我国将加快建立健全以“准许成本加合理收益”为基础，有利于激励提升供水质量、促进节约用水的价格机制。
5.绿色金融体系框架初步建成
绿色金融的各种手段可在水资源合理配置方面起到杠杆作用，有助于每单位水资源都用在边际效用最大的地方， 从而使水资源发挥更大的经济价值。2016年，财政部、国家发改委等发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出建立“绿色金融体系”并明确界定其内涵，即“通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排”。随后，相关部门出台了一系列政策文件，绿色金融体系框架初步建成。绿色金融发展对于水资源环境价值的两个方面都具有积极影响：一方面，绿色金融直接促进水资源节约，防止生态系统退化，维护水生态系统的健全。另一方面，绿色金融促进水资源节约会间接作用于水环境质量。由于存在边界划分不清晰、市场机制不健全等问题，水资源绿色金融发展尚处于起步阶段。
推进我国水价值实现的制度创新尚面临一些挑战
水价值的实现，关系到中国生态文明建设进程，很重要但同时也很复杂、很具有挑战性，亟待理论、方法、实践、尤其是制度层面的不断探索和创新。概括而言，现阶段推进我国水价值实现的制度创新， 主要面临如下挑战：
（一）水价值的指向及实现目的问题
水价值，是指向整个水系统，也即全部的水资源（不分用途），还是仅仅指向可利用的水资源量（也即取水量）？ 是指向所有属性的水资源（包括公共用途和其他作用的水资源），还是仅仅指向经济用途的水资源？同时，水价值实现的目的是实现可持续性，包括经济可持续、财务可持续、环境可持续、社会可持续性。如何均衡地兼顾、促进多方面的可持续性？
（二）水用途转换及其对水价值形态的影响问题
水是多用途的，水用途可以分为三类，即生活用水、生产用水、生态用水。水用途之间的关系是多样的，有互竞关系、互助关系、互补关系。有的作用之间可以复合或叠加， 有的不可以叠加。关系类型不同，价值形态之间的关系也不同。同时，每种用途对水质的要求有所差异，这种差异呈梯级状。因此，要尽量实现适水适用，好水用好才会发挥好的作用。要做到适水适用，就必须有与水质梯级相对应的水价梯级，也就是水价有差价，或者水的价格边际。水在各用途间的转换，应由相应的水差价推动，较高的价格将水配置到较高的用途上，反之亦然。
（三）水价值的时空差异问题
我国水资源价值具有显著的时空差异。从时间维度看， 水有丰水年、平水年、枯水年，还有年内季节变化，许多地区的降水量变化幅度也较大。从空间维度看，水资源供给主要取决于气候和气象条件等自然因素，导致水资源的稀缺度、短缺度有差异。如，南多北少、东多西少。华北地区地下水超采严重，人均水资源占有量仅为全国人均的1/20。西北地区干旱少雨、水资源供需矛盾尖锐，西南地区工程性缺水问题突出，东部发达地区和南方水网地区水质性缺水严重。
同时，从用水需求来看， 其主要取决于经济社会发展水平， 鉴于经济发展的区域差异，水对经济增长的贡献也有地区差异（随着经济的较快发展， 在今后较长时期内水资源供求矛盾仍将十分突出）。因此，在不同地区水资源供需匹配程度存在显著差异的情况下（供求非对称性），水的边际贡献也就有了差异。另外，水少了、缺水时，水是正价值；水过多了、发生洪涝了，水是负价值。
（四）利益相关方及水价值实现中的公平与效率问题
不同利益相关方，对水价值、水价值高低的判断、接受不同，供水方与需水方对水价值及其高低的判断不同。如， 长期以来，中国水价（尤其城市水价）与水资源的真实价值相差很大。如何均衡地兼顾各方的诉求和利益，是一个不可回避的问题。亟待努力构建水命运共同体、价值共同体，形成供求双方均持续获益的水价值共同体、利益共同体。同时， 如何平衡地兼顾水价值及其实现中的公平与效率问题，亟待深入思考。如，在极端缺水地区，要特别注意公平问题；在丰水地区，要突出效率问题。
（五）水价值的形成机制问题
水价值可分为市场价值和非市场价值。市场价值， 即由市场所决定的价值， 取决于市场的发育水平和市场体系的运行状况，其主要表现形式是市场价格。非市场价值，包括由政府定价的方面， 也包括评估价值， 评估价值在一定程度上讲是虚拟价值。关于水价值的形成机制问题，亟待深入研究。
推进水价值实现亟需差异化制度政策设计
（一）考虑水资源不同类型价值实现的侧重点
广义上水的使用价值可以体现为经济、生态环境、社会文化价值等类型。在经济上， 水价值主要体现在居民生活用水、农业引水灌溉、工业用水等几个方面。从制度创新层面，需侧重考虑落实全成本水价核算并完善有利于水经济实现的水价政策，推进水资源监测体系建设，加快培育水权交易供需市场，提高水治理PPP项目盈利能力，等等。就农业领域而言，需要侧重考虑创造农业节水的内生动力、尽快完成农业水价综合改革任务、加强农业农村水利工程建设力度、提高农业用水效率，等等。
在生态环境上，水价值主要体现在维持生态平衡并提高水生态系统自然生态服务功能、净化环境等方面。从制度创新层面，需侧重考虑明确水资源开发利用“红线”并严格实行用水总量控制（需要注意权衡节水成本和生态环境效益，确定最佳节水率和最佳生态环境用水量），全面开展水生态环境保护与修复工作， 建立健全相关生态补偿机制，等等。
在社会文化上，水价值主要体现在不同地区通过特色水文化激励当地人并影响其精神氛围。从制度创新层面，需侧重考虑增强社会各界对水文化价值的重视，创新水文化传承利用方式，建设水文化展览体系，提升水利工程文化内涵， 从法律层面保障水文化资源及遗产保护与利用，等等。
（二）考虑水资源在时空差异条件下价值实现的侧重点
鉴于我国水资源供需的显著时空差异特征（水资源供给的时空不均衡、经济发展水平的区域不均衡），从制度政策层面，需要考虑以下几点：
其一， 合理规划下， 包括国家水网在内的水利基础设施建设，有助于提升水资源的时空配置能力，有助于减少洪涝、干旱等水“负价值”的发生， 从而有助于水资源价值的异地、异时实现， 进而会全面提升水资源的价值及其实现水平。
其二，伴随水资源供需矛盾的日益凸显，区域水权交易是改善供需不匹配问题的有效途径之一，是提升水资源配置效率的重要举措。在解决需水地区水资源供需矛盾的同时，区域水权交易在交易价格方面体现了对水资源价值发现与实现的发挥。下一步，需继续发挥水价和水权交易价格的杠杆作用，在农业水价综合改革和水权交易的持续、深入协同发力下，利用水权交易价格机制倒逼用水户节约用水，保护和优化水资源配置，充分发挥水资源价值。
其三，经济发展水平的区域不均衡很大程度上影响了我国水价值实现方式的区域差异。在东部经济发达地区，水价值实现方式呈现多元化和市场化趋势， 既包括政府购买、税收调节等方式，又包括发展旅游、休闲等方式，这些都为水资源产品产业化经营提供了相应的物质补偿和价值补偿。而在广大的中西部地区，尤其地处交通不便的重要水资源区域，水价值实现方式往往以财政转移支付为主。水价值实现方式的差异性，要求必须根据国土空间不同主体功能定位，健全与之相配套差别化的财政、产业、投资、资源、环境、人口等政策，重点实现以生产良好水产品的地区获得应有受益或补偿。
作者分别为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员，《中国生态文明建设中的水价值：识别、评估与实现》项目中方协调人；国务院发展研究中心资源与环境政策研究所三级职员、研究员，《中国生态文明建设中的水价值：识别、评估与实现》项目中方专家组组长、首席专家
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