霍建国
内容提要：
《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》是一项关于推进制度型开放的重大决策，标志着我国对标国际高标准规则体系、稳步推进制度型开放工作部署正式启动。本文介绍了《若干措施》出台的背景，分析了涉及改革开放探索的有关内容，并提出四方面政策建议。
自2 0 1 3 年9 月2 9 日中国（上海）自由贸易试验区正式设立以来，中国自由贸易试验区已历经十年发展。全国现有的自贸试验区和自贸港数量已达21家，自贸试验区和自贸港下一步的发展目标成为大家普遍关注的问题。2 0 2 3 年6月2 9日，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》（以下简称《若干措施》），决定在有条件的自贸试验区和自由贸易港开展对接国际高标准试点工作。这是一项关于推进制度型开放的重大决策，标志着我国对标国际高标准规则体系，稳步推进制度型开放工作部署正式启动，是我国构建新发展格局、推进高水平开放、实现高质量发展的重大战略部署。
如何理解《若干措施》出台的背景
2020年11月，习近平主席在出席亚太经合组织领导人非正式会议时的讲话中宣布了中方将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（C P T P P）。习主席的这一表态在国际社会引起了普遍关注，多数评论认为中国目前的体制与CPTPP的高标准规则体系存在巨大差距，实现完全对标难度较大；也有评论认为，中国既然表示了加入的意愿，至少说明中国对国际高标准的规则体系原则上是接受的，这种态度恰恰说明了中国在未来的改革开放中会积极考虑借鉴国际的高标准规则体系。国际社会对中国下一步的高水平开放具体安排和部署非常关注，《若干措施》的出台说明了中国对推进高水平开放的态度是严肃的、认真的。
对标高水平开放标准是落实党的二十大报告的战略部署。党的二十大报告提出，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。《若干措施》实质上是在落实党中央的有关精神。鉴于这项工作涉及面广、难度大，为体现稳步推进的原则，率先在上海、广东、天津、福建、北京等具备条件的自由贸易试验区和海南自由贸易港，试点对接相关国际高标准经贸规则，稳步扩大制度型开放，待取得经验后再进行推广。选择这些地区进行先行先试，是经过科学分析研判的，从《若干措施》文件的标题就可以看出，其强调的是在有条件的自贸试验区、自贸港试点对接。上述区域为较早批复的自贸试验区和目前国内唯一的自贸港，经济体量大， 业务功能齐全，在制度创新方面已取得了积极成就，在未来的发展中将承担起探索高水平开放的使命，同时这些试点地区也可以为更多的自贸试验区及全国范围的制度型开放提供更多可复制可推广的经验，推动形成我国改革开放的新局面。
对标高水平开放标准是我国推进高水平开放、实现高质量发展应有的内容之一。在当前复杂的国际形势下，中国的繁荣和发展正面临新的挑战，而坚持市场化改革， 坚持高水平开放无疑是我国在国际竞争中处于主动的最佳选项。我国积极申请加入CPTPP，对标国际高水平开放规则，对外有利于我积极参与国际竞争，加快构建完善我国外向型经济发展的新体制；对内则有利于我国进一步推进市场化改革，释放经济增长动能，激活经济发展活力，对我国经济的全面可持续发展将发挥巨大作用。
《若干措施》涉及改革开放探索的有关内容分析
《若干措施》从推动货物贸易创新发展、推进服务贸易自由便利、便利商务人员临时入境、促进数字贸易健康发展、加大优化营商环境力度、健全完善风险防控制度6 个方面提出33条具体措施。《若干措施》提出的6 个方面改革目标和要求是有针对性的，有关改革目标和要求基本上参照了CPTPP的高标准规则体系，特别是跨境服务贸易、商务人员临时入境、电子商务以及竞争政策等有关章节。从目前情况看，全面对标这些章节的规则体系，原则上我们经过努力是可以做到的。
关于货物贸易和服务贸易开放，我们已经取得了巨大突破。在货物贸易的管理方面， 我们已经取消了对离岸贸易的限制并允许企业开立自由贸易账户，目前的管理体制需要突破的主要集中在对进口商品的限制政策方面，涉及对进口大宗商品和原材料的登记审批程序的管理手段，以及对部分机电设备的进口限制问题， 如果在上述方面能够进一步实施开放便捷的管理程序，则可以接近或达到高水平开放的基本要求。
关于推进服务贸易自由化和便利化。我们通过近几年的努力，服务贸易开放已达到较高水平，目前自贸试验区开放的负面清单已压缩到27项，金融业的开放已取得重大突破， 目前的开放任务主要集中在对于负面清单以外的领域能否做到真正放开、是否可以全面做到准入准营、如何杜绝准入不准营现象等。此外应进一步结合高水平开放的要求，大胆探索科学减少负面清单事项，以达到国际通行的高水平开放要求。
关于商务人员跨境流动。这方面我们还有较大的改革空间，一是对商务人员入境要采取更加便利宽松的签证审核，方便跨国公司人员来华投资和开展业务；二是要为来华工作的外籍人员及其家属提供必要的便利措施，以方便他们在华工作和生活。
关于促进数字贸易发展。目前开放的焦点主要在数据的跨境流动管理方面，从国家安全和个人隐私保护的角度出发，对数据的跨境流动实行必要的管理措施是普遍存在的，但高水平的管理措施强调的是，任何管理措施应基于商业考虑，且应列明审批的理由，以免对正常的商业经营形成障碍或壁垒。跨境数据流动管理的科学化，不仅体现了对高水平开放有关规则的适应性，也有利于我国数字经济发展的国际化进程。
关于优化营商环境。营商环境涉及市场竞争规则管理的方方面面，也是实现稳外资的重要环节。特别是在当前国际局势复杂变化的情况下，我们必须做好跨国公司的工作。稳住跨国公司在华投资，关键是要打造良好的营商环境，即市场化、法治化、国际化的营商环境。而加快对标国际高标准开放规则体系是打造良好营商环境的前提和基础。
关于健全风险防控机制。任何领域的开放处理不好都可能带来风险，《若干措施》提出的5大领域的改革方向是结合了我国改革开放的实践， 考虑到其在自贸试验区优先操作的可行性提出的。从稳步推进的要求看，我们一方面要大胆对标国际高水平开放标准，另一方面要注意健全完善风险防控制度。
有关政策建议
对接国际高标准规则体系是一项艰巨而复杂的工作， 尽管CPT PP的规则体系从某种意义上讲代表了当今世界高标准的规则体系，但对这套体系的认知也应同中国现阶段的基本国情相结合，而不应盲目对接。其根本判断原则是：有利于建立公平和法治营商环境的、有利于中国经济繁荣发展的应积极考虑接受；现阶段无法达标的，应创造条件，争取分阶段实施；对于不符合中国特色社会主义市场经济发展方向的，应采取有效的回避措施。为此，提出以下几点建议。
一是认真熟悉了解CP T PP的规则体系。该规则共计3 0 个章节，前10 章基本延续了WTO的有关内容，后10 章基本是程序性要求，难度不大。其所谓“代表21世纪新规则”的有关内容集中在第11章— 第2 0 章。应在全面把握其规则体系的基础上， 采取积极的对标态度，力争达标或原则上基本达标，为我国完成加入谈判创造有利条件。
二是集中精力加快推动落实《若干措施》提出的改革重点和要求，持续推动自贸试验区高水平开放，发挥自贸试验区在我国高水平开放中的引领作用，同时也可以尽快形成可复制的经验在更大范围甚至全国全面推广。
三是在取得经验的基础上创造条件，尽快将对接高标准规则的工作要求扩大到更多有条件的自贸试验区，鼓励我国现有的自贸试验区大胆闯、大胆试，以期取得更大的开放成果，带动全国的高水平开放进程。
四是为进一步加快自贸试验区的创新发展，应继续给予自贸试验区更大的地方改革开放自主权，全面落实允许自贸试验区先行先试的权利。考核这一改革的基本标准是，是否有利于扩大利用外资，是否带动了自贸试验区外向型经济的快速发展。
作者为中国世界贸易组织研究会副会长，商务部国际贸易经济合作研究院原院长