冯 奎
十九届五中全会在“十四五” 时期经济社会发展主要目标中，提出“强化就业优先政策”。2020年12月16日—18日举行的中央经济工作会议高度重视就业，提出扩大消费最根本的是促进就业；实现更加充分更高质量就业；促进重点群体多渠道就业等任务要求。
从增长优先到就业优先，从就业优先战略到就业优先政策，就业在国家治理中位置越来越高，要求越来越具体明确。这是坚持以人民为中心的发展思想在就业领域的深刻体现，是凝聚各方面力量促进就业的重要保障。
城镇化是现代化的必由之路。就业优先是宏观政策的重要内容， 具体到城镇化问题上，就是要在城镇化推进发展过程中，将就业置于优先地位，使其在城镇化各项政策中充分发挥目标引领的作用。通过创造更多的就业数量、提升就业质量，促进新市民在城市的全面融入；通过优化城镇化空间结构，推动城市高质量发展，培育和新增就业岗位；通过推动多元主体协同行动和多项政策系统集成，形成就业与城镇化相互促进的局面，从而激发经济社会发展的内生动力。
就业优先城镇化的意义
据测算，到2025年我国劳动年龄人口和劳动力数量将分别维持在8.7亿、8.03亿的高位。农民工现有规模将近3亿人，占劳动力总量超过1／3。就业优先城镇化对就业意义重大，这是因为农民工是就业压力最大的群体：外部经济环境变化冲击就业领域，产业结构升级释放大量劳动力，科技进步带来就业替代的压力。农民工就业是重大经济问题，也是重大社会问题。
诸多城市已进入落户的“零门槛”时代，落户以后如何获得收入在城市生存与发展？因此就业将成为能否在城市全面融入的关键问题，就业优先的城镇化抓住了城镇化下一阶段的重点、难点与突破点。城镇化的主体是农民工，农民工获得稳定收入，安居乐业就有保障，这是提高城镇化水平与质量、促进城镇化深入发展的重要路径。就业优先城镇化，培育了新市民， 激发了劳动力这一核心要素，对城镇化发展的作用表现在：一是推进城镇化水平进一步提升； 二是释放城镇化对拉动内需的巨大潜能；三是创新驱动城市高质量发展；四是实现城市社会的和谐稳定。
立足代际分化，差异化实施就业优先城镇化政策
根据《2019农民工监测调查报告》，2019年我国农民工平均年龄为40.8岁，比上年提高0.6岁。从年龄结构看，40岁及以下农民工所占比重为50.6%，40岁至50岁所占比重为24.8%；50岁以上农民工所占比重为24.6%。农民工对城市的不同态度并结合年龄因素，我们大致将农民工分为老一代、中间一代和新生代。老一代的农民工，他们回乡的意愿较为突出。中间的一代是过渡代，他们努力在城市打工，但也做好了回乡准备，属于可退可进的类型。新生代农民工是在1980年及之后出生，进城从事非农业生产6个月及以上的。他们很早进入社会，游离于城市和乡村之间，基本没有从事过农业生产，总体看新生代就是产业工人，属于城市的新市民。
维护工资权益是老一代农民工的头等大事。应贯彻实施《保障农民工工资支付条例》，落实属地责任，畅通举报投诉渠道，加大欠薪纠纷和隐患排查力度，严厉打击恶意欠薪违法行为，清偿欠薪或垫付工资，确保农民工按时足额拿到工资。
对中间一代农民工，应以社保接续和城乡权益保障为重点。推动社保制度改革，简化农民工流动过程中缴纳、转移、接续等环节程序和手续，提高农民工社会保障覆盖率。随迁子女上学升学难、费用高问题在东部地区和大城市更加突出。50%以上的农民工反映随迁子女在城市上学面临一些问题。对于义务教育阶段随迁儿童，1／3左右的人回答本地升学难、费用高，而且城市规模越大，升学、费用和高考问题越突出，在500万以上人口的大城市这些问题更加显著。因此需要重点解决东部地区和大城市农民工随迁子女的教育问题。
促进新生代农民工市民化是城镇化焦点。新生代农民工在农民工群体中的比例超过50%。他们最大的特征是希望留在城市，融入城市生活，成为真正的市民。在全面掌握并分析新生代农民工落户意愿基础上，以城市承载力与意愿匹配原则，形成具有导向性、针对性的政策意见包。如果说以往强调有序推进农业转移人口市民化，还有较强的工作推动的色彩，未来则应更多转变为农民工、新市民、家庭的视角。应进一步改进户籍管理制度，在部分城市推进将审批制落户改为登记制落户，以利于农民工与家庭制定近远期规划。应发布充分透明的城市落户与基本公共服务相关信息，政府及行业组织更加有效地帮助进城人口制定个人和家庭的发展规划。推动大中小城市、县城和小城镇协调行动，补齐农村基础设施和公共服务短板，使得新生代农民工各居其所，尽快成为新市民。
中共中央关于“十四五”规划的建议提出“新型城镇化”是“以人为核心的新型城镇化”，比“十三五”规划纲要更加强调“以人为核心”的原则。“十四五”规划建议要求，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈， 推进以县城为重要载体的城镇化建设。大量实证研究表明，包括农民工在内的人口流动具有地理空间上集聚的明显特征，抓住城市群、都市圈、中心城市、县城等重点空间和载体，有方向地推进就业优先的城镇化十分必要。
一是重视以城市群为主体吸纳农民工就业。面向未来10年， 新增城镇人口约80%将分布在19个城市群，其中约60%将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等主要城市群。依据各城市群当前城镇化率， 结合对2030年城镇化增长幅度的预测，估计19个城市群到2030年城镇人口增量合计近1.5亿，这一块预计有约5000万人口净流入。
二是大都市圈是吸引农民工就业的主要空间。根据有关学术机构的研究判断，从都市圈常住人口看，中国现有上海、京津、济南、武汉、郑州、成都、杭州、广佛肇、深莞惠、苏锡常等10个2000万人以上的大都市圈，有重庆、青岛、厦漳泉、南京、沈阳、宁波、长株潭、西安、合肥、南昌、长吉、石家庄、哈尔滨等13个1000万至2000万人大都市圈。现代化大都市圈是未来中国经济与人口较为密集的区域，是吸引农民工就业的主要空间。
三是完善中心城市体系吸引农民工就业。全国农民工流动前20 名的城市，都是国家和各类区域中心城市。国家中心城市应增强包容性。成都、武汉、郑州、西安、南京等城市扩大行政管辖范围，被赋予更多的事权和财权，具备吸纳更多农民工的能力。在中西部培育新的区域中心城市，壮大原有的一批区域中心城市，有利于推进农民工在中西部就近就地实现就业。处于几个地级市交界，区位条件优越、经济发达、发展潜力巨大的县级市，可以整合周边行政区，升格培育为地级市，增强就业吸引力。
四是强化县城补短板增加就业。全国有约1500个县城，如果每个县城都能新增5万至10万的农业转移人口，那么就是0.75亿至1.5亿人。增加5万至10万人口对一个县城来说，既是压力，又是实实在在地增添它内在的活力。如浙江省云和县75%以上的人口居住在县城， 95%的工业企业集聚在县城，80% 以上的GDP和95%以上的税收创造在县城，这就实现了一个山区小县的大城之路，县城对全县经济发展的带动性大大提升。
五是挖掘重点镇的就业潜力。将特大镇、重点镇、特色镇培育成为小城市，十分有助于推进农民工的市民化，解决他们“融不进大城市、回不去农村”的纠结。四川省近年来优化乡镇布局，撤并1500个左右的乡镇，减幅30%以上，形成一大批中心镇、重点镇，5万人、10万人以上的乡镇数量增加超过50%，增强了规模集聚效应。浙江多年来将特大镇、重点镇、特色镇按小城市标准进行培育，规划建设水平提高，投资增多，又能吸纳更多的就业人口。如浙江省第一、第二批的30多个小城市培育试点，多年来投资增速就达20%。
《2019年农民工监测报告》显示，从事第二产业的农民工比重为48.6%，比上年下降0.5个百分点。其中，从事制造业的农民工比重为27.4%，比上年下降0.5个百分点；从事建筑业的农民工比重为18.7%，比上年提高0.1个百分点。从事第三产业的农民工比重为51%，比上年提高0.5个百分点。从事交通运输仓储邮政业和住宿餐饮业的农民工比重均为6.9%，分别比上年提高0.3和0.2个百分点。农民工就业虽然点多、线长、面广，但重点针对建筑业、制造业、生活性服务业、中小微企业、平台型就业的实际问题给予政策支持，就能抓住主要问题，这是促进就业优先城镇化的有效举措。
建筑业转型升级是农民工就业的核心问题。2018年中国建筑业从业人数5563万人，占全社会就业人数的7.01%，80%是农民工。建议： 一是加快推进建筑业转型升级，大力发展装配式建筑。二是支持规范建筑劳务市场，强化建筑工人职业培训。三是有效保障建筑业农民工的权益，特别是有效治理工资拖欠。四是结合城市更新，扩展发展空间。作为关联产业多、就业容量大、带动能力强的行业，中国建筑业正从传统房地产领域转而聚焦城市更新，促进城市提质增效。例如聚焦高铁、城际铁路、市政、城市轨道、环保、生态治理等城市更新项目。
制造业就业的组织化程度高， 就业质量提升的空间巨大。2019 年，在制造业中就业的农民工（主要从事低中端制造业工作）总数为8045万人，占制造业就业总人数的80%。制造业领域的农民工相比其他领域而言收入较高，但工作时间较长，生活较为单调。建议：一是适时适当提高制造业工人收入基准工资。二是提高劳动合同签约率。从事制造业的农民工还有近一半的人没有签订劳动合同，应进一步提高签订比例。三是国家建立全覆盖的职业教育体系。从事制造业的农民工的教育程度往往不高，他们中超过70%的人教育程度在初中及以下，要建立国家引导、市场调节、企业为主、社会力量为辅的有效的培训体系。四是支持企业文化建设，为制造业农民工就业创造更加舒适的环境。
中国家庭服务业正进入快速发展的黄金期。家庭服务业将吸纳3000多万农民工就业，到2035年将吸纳5000万以上农民工就业。家庭服务业面临“三个供不应求”的问题：总体上的供不应求，体现在家庭服务员从业人数不能满足巨大的市场需求。服务质量上的供不应求，是指服务员的综合素质、职业技能、职业道德等方面不能满足消费者的需求。季节性的供不应求， 主要是从业人员以外地农村妇女和下岗职工、无业人员为主，在春节、农忙等时间大量家庭服务员回家劳动、休息。针对这些问题，应进一步提高对家庭服务业巨大发展潜力与就业作用的认识，促进家庭服务业的标准化建设，加大财政支持，完善金融政策，健全家庭服务信用体系，加强保险支持，提高培训效果。
农民工在城市或返乡创办小微企业空间很大。如河南省提出，全省约3000万农村外出务工人员，如果能够把其中10%有创业能力、经验和愿望的人员引回家乡创业，就是300万的庞大创业主体。创办小微企业需要与城镇化政策有机结合， 需要得到全面支持。建议依托现有各类开发区及闲置厂房等存量资源，以产业集聚带动返乡农民工创业。 政府部门搭建城乡一体化创业平台，如做强核心基地、整合电子商务产业园、大学生创业园、快递产业园等创业平台资源，在县城建设返乡创业核心基地，辐射带动创业。此外需要拓宽融资渠道，如推行返乡创业贷款贴息制度，建立农民工信用体系。 开展“量身定做” 式的培训，提高返乡农民工的创业技能和创业水平。
平台企业是农民工就业的重要方式。国家信息中心分享经济研究中心发布的《中国共享经济发展报告（2020）》显示，2019年以新业态形式出现的平台企业员工数已达623万人，平台带动的就业人数约7800万人。平台就业发展迅速， 但治理短板突出。建议加强劳动关系的认定，研究制订平台就业的报酬支付、工作时间、休息休假、职业安全等有关劳动标准，保护劳动者权益。加强新就业形态职业培训尤为重要，通过培训提高从业人员的服务质量。促进其就业或稳定就业。应适当降低平台企业的劳动强度，如部分外卖骑手长时间疲劳工作，人身安全无法保证，也增加了城市的交通风险。
中西部一些省份是劳务输出大省，比较有代表性的是四川、河南、安徽、湖北等。沿海的广东、浙江、江苏等省份是劳务输入大省，人力资源方面互补性强。如据有关数据显示，近年来纳入人社部门服务管理、就业半年以上的四川籍在粤务工人员约200万人。粤川两省劳务合作源远流长，从泛珠三角区域合作，到汶川地震后广东对口支援四川劳务输出，再到东西部扶贫劳务协作，两省以及两省多个地市县建立了合作或帮扶关系。
劳务输入地应将农民工融入作为当地重要发展战略。切实提高农民工职业技能素质、提高社会保障水平，提高均等化服务质量。主动促进供需精准对接，促进治理体系创新，维护异地务工人员在本地的合法权益。
劳务输出地应构建返乡创业公共服务体系。将返乡创业农民工纳入社保、住房、教育、医疗等公共服务范围。加强与外出就业人员共建各类载体建设，出台系列扶持政策，在降低准入门槛、税费减免、财政支持、金融信贷、园区建设等方面，打通返乡创业的政策壁垒。
劳务输出与输入地区应建立健全对接协调机制。有效推进区域间和区域内劳务协作，提高巩固脱贫攻坚、创业就业和地区发展的一体化、组织化程度。加强技能培训合作，大力培育特色劳务品牌，加强工作衔接、信息共享，动态掌握劳务对接人员就业情况，如设立“求职需求清单”和“岗位供给清单” 等，推动供需实现无缝对接。
作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心
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