席鹏辉
立足于优化供给结构，实现宏观经济的高质量发展，中国于2015 年年底开启供给侧结构性改革，旨在通过调整供给端的供给规模、结构和质量，提高社会生产力发展水平。目前，供给侧结构性改革取得了巨大进展，根据工信部报告和国家统计局数据，2016年和2017年两年时间内，共化解了粗钢产能1.15 亿吨，退出煤炭产能4.4亿吨，2018 年计划退出粗钢产能0.3亿吨，化解煤炭过剩产能1.5亿吨。钢材和煤炭价格迎来上涨，2017年黑色金属冶炼和压延加工业实现利润同比增长177.8%，重点大中型企业实现利润同比增长613.6%；2017年全国规模以上煤炭企业利润总额2959.3亿元，同比增长290.5%。
尽管如此，根据中国钢铁工业协会及中国煤炭工业协会的判断，钢铁、煤炭等传统行业产能过剩问题仍然严重，产能过剩格局仍然没有发生根本性改变。不仅如此，工信部发布的《2017年钢铁行业运行情况及2018年工作考虑》指出，部分地区和企业甚至又有了新上钢铁冶炼项目的冲动，产能反弹压力较大。
理解中国的产能过剩问题
理解中国产能过剩问题形成的根源，是去产能的关键所在。地方政府在产能过剩发展中的作用被不少研究文献指出，这也是2015年由中央层面提出供给侧结构性改革的重要背景。一个疑问是，为什么地方政府青睐钢铁、煤炭以及电解铝等行业？对这一原因的剖析，有助于提出更具针对性的化解政策。本文认为其中的原因来自于以下几个方面。
第一，产能过剩行业提供了充沛的税收。根据《中国税务年鉴》数据，在借鉴以往重要文献对产能过剩行业的界定后，选择钢铁、煤炭等13个行业作为产能过剩行业。可以发现，这些行业提供了将近50%的第二产业增值税税收，由于增值税在地方政府财政收入中占有重要地位，因此产能过剩行业的税收规模是地方政府财政激励的源泉。尽管2012年之后中国产能过剩问题逐渐严重，这些行业的企业所得税明显下滑，但这不影响其增值税规模，在去产能力度最大的2016 年这一比重仍达到35%，增值税税收占比极为稳定。
第二，产能过剩行业带来了充足的就业。本文根据中国工业企业数据库的最新数据发现，产能过剩行业对地方就业的影响巨大，要远远超过非产能过剩行业。在2001- 2013年间，地方政府每引进1家煤炭企业，能够带来的平均就业数量约为1203个人，每引进1家钢铁企业， 能够带来的平均就业数量为507人， 每引进1家电解铝企业，能够解决的平均就业人口是357人，而同时，1 家非产能过剩企业带来的平均就业数量为273人，远远低于这些产能过剩企业。这些行业发展对地方就业压力的缓解，可见一斑。
第三，产能过剩行业短期促进了经济快速发展。这些行业能够带来税收和就业与其所具备的工业产值庞大的属性特征不无关系。规模庞大的工业产值和增加值不仅附属了更多税收和就业，自然也能够短期内繁荣地方经济。这也是大量研究者认为中国产能过剩行业的发展与地方官员唯GDP发展观密切联系的原因所在。
不过，随着长期以来中央政府政策的变化，很多地方政府已经淡化了GDP指标，甚至有些地方政府已经取消了GDP增长的具体目标。在这一背景下，如果还以GDP发展来解释产能过剩行业的发展，似乎欠妥。那么可以认为，税收和就业是影响中国产能过剩行业发展的两个极为重要的变量，这两个因素甚至可能决定产能过剩行业的轨迹转移方向，如随着一些行业的过剩程度加剧，地方政府开始转变发展重点，这使得其他行业也开始表现出了较为明显的过剩迹象，这或许能够解释中国目前大量城市对房地产行业的极大热情。
高质量发展助力地方政府化解过剩产能
2018年《政府工作报告》提出， “坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求，统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局，坚持以供给侧结构性改革为主线”。中国高质量发展提上议程。
简单的去产能政策容易与地方政府的发展目标不一致。一方面， 去产能政策虽然可能直接减少一些企业产能，但在税收激励下，地方政府将转而寻求其他高税源的行业， 在较为单一的发展路径下，这容易导致产能过剩行业的轨迹转移，使得一些以往非过剩行业出现过剩局面，中国的房地产行业发展历程就是一个很好的证据，最终可能出现的一个情况是，中央政府需要在各个高税利行业施行供给端的去产能， 这容易提高政策和决策成本。
另一方面，去产能政策可能对地方形成一定的就业风险，这被认为是很多地方政府不主动去产能甚至通过财政补贴维持“僵尸”企业运营发展的重要原因，这类本来可以由市场力量发挥资源配置决定性作用的领域，尽管面临着长期亏损，但在就业压力下，地方政府不得不通过大量的财政补贴予以支持。此外，产能过剩行业对于人力资本的要求较低，在当前人力资本平均水平仍然不高的社会背景下， 地方政府对这些行业形成就业路径依赖似乎成为不二之选。
以上两点共同决定了中国高质量之路是解决产能过剩的唯一出路，只有高质量发展才能真正弥合地方政府的激励机制，从而内生性地解决全局性产能过剩格局。具体体现在以下几个方面。
第一，高质量发展与产业结构升级。推动高质量发展的重点是推动产业结构升级。不难看出，当前的一些产能过剩行业往往是一些低端产业，这类产业由于属于劳动密集型产业，因此这类产业也往往具有低进入壁垒的特点，极易成为地方政府优先发展的产业。在高质量发展的要求下，产业结构升级转型，地方发展产业由低端产业逐步转化为中高端产业，劳动密集型产业逐步转化为资本和技术密集型产业，单纯地依靠地方产业政策支持已经不再是产业发展的决定性因素，而更多地依赖于禀赋流动和技术进步等市场环境，中国产业发展方向和结构，将呈现出更高的质量。
第二，高质量发展与地区差异性比较优势。随着产业结构的升级和技术的进步，地方经济发展将呈现出差异化的特点。一方面，在技术进步作用下，地方政府能够积极发挥各地区的比较优势，资源禀赋的先天不同意味着最终会在各地区形成差异化的产业格局和支柱产业；另一方面，地方各自差异化的战略性行业所形成的技术壁垒，使得其他地方资金无法轻易进入，因此也不会像煤炭、钢铁等产业一样形成所谓的“潮涌”现象。这是高质量发展从根本上解决中国全局性的产能过剩的重要路径。
第三，高质量发展与地方政府的激励机制。科学技术是第一生产力，高端产业，尤其是高端科技产业对就业和财政收入的促进作用是十分巨大的。通过大力发展战略性新兴产业、现代制造业和服务业， 培养财源支柱性产业，不仅能够摆脱以往单纯依赖资本劳动投入的发展路径，改变要素驱动型经济，更可以显著地提高资本和劳动的边际报酬率，通过科技创新带动社会资源禀赋的最大化利用，优化资源结构的配置，这对于地方财力的改善和就业压力的缓解，具有重要的促进作用。因此可以说，高质量发展弥合了地方政府在财源和就业两方面的内在激励机制。
高质量发展的核心是人力资本的提高
十八届三中全会提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。任何一项政策的出台，必须符合市场基本规律，由此不仅能够减少政策成本，也能够最大程度地保障政策效果。高质量发展道路必须依赖于技术进步，而其中的关键则是人力资本。
为什么地方政府无法主动地走高质量发展之路？这与我国当前人力资本水平的基本状况密不可分。中国改革开放40年，取得了巨大的经济成就，其中人力资本水平得到了飞跃提升。根据中央财经大学《中国人力资本报告2017》数据， 中国劳动力平均受教育年限从1982 年的5.76年提升到了2015年的10.14 年，提升幅度超过70%，其中农村劳动力从5.29年上升到8.62年，城镇劳动力从7.29年上升到2015年的11.25年。仍需承认的是，这一水平仍然具有较高的提升空间，以香港和台湾地区为例，两地区劳动力平均受教育年限分别为12.11年和13.51 年，具有一定差距。从地区层面看， 我国内地受教育年限高的地区主要在北京、上海、江苏等地，而中西部地区的受教育水平仍然较低，超过30%的地区劳动力受教育水平不超过10年。在这一人力资本基本格局下， 很多地区不仅难以实现高质量发展之路，实现产业转型升级，甚至有可能走向产能过剩的发展老路。
从改革开放40年的成功实践经验来看，只有坚持科学发展理念，发挥市场在资源配置中的决定性作用， 不断解放和发展社会生产力，才能实现高质量、高效率以及更加公平和可持续发展之路，才是中国特色社会主义市场经济建设的目标和方向。可以说，提高中国人力资本水平，是当前高质量发展的核心和关键所在。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院