薛刚凌
编者按：
改革开放40年，不仅为中国带来了经济腾飞，也推动了社会全面进步；不仅深刻改变了中国，也深刻影响了世界。回首改革开放之路，“自上而下”与“自下而上”相呼应、顶层设计与基层探索相结合是一条重要的成功经验，由此形成了整体的中国样本和诸多具体的经典范例。
为了纪念改革开放4 0 周年，总结40年来的发展历程与宝贵经验，《中国发展观察》自本期开始推出“中国样本—— 改革开放40周年系列报道”， 系统回顾和梳理改革开放40年间政治、经济、文化、社会、生态文明等领域的重大探索， 并选取部分典型案例进行深入的调研报道。敬请关注。
改革开放以来，我国经济社会制度发生了巨大变迁，行政管理体制也经历了全面变革。行政管理体制改革牵引着经济社会的转型，经济社会变革也不断要求行政管理体制做出及时回应。四十年来，经过八次规模较大的改革和各种局部调整，具有中国特色、与社会主义市场经济相匹配的行政管理体制逐步形成。今年正逢新一轮党政机构改革，其改革力度之大、影响之深远为历年来罕见。四十年的改革塑造了今日之中国行政管理模式，定义了中国道路；而今日之新问题、新阶段又呼唤新着新的变革。改革永远在路上。回顾四十年来行政管理体制改革的历史及经验，分析其成就与不足，展望未来，将坚定我们改革的信心，也将更好地服务于新一阶段的改革发展。
行政管制体制改革的历史回顾
新中国建立后，我国的行政管理体制是按照前苏联计划经济的模式建立的，政府职能侧重于计划和资源配置，权力相对集中于中央。之后分别在1952年、1958年、1961年、1970年前后进行过4次较大规模的政府机构调整。这4次调整主要是在三个方向上进行：在中央与地方的权力配置方面，“集中上收—下放—再上收—再下放”；机构设置上“撤销—恢复— 再撤销—再恢复”；人员规模上“精简—膨胀—再精简—再膨胀”。循环反复，虽然改革满足了当时的实践需求，但调整的目的没能完全实现。
十一届三中全会后，我国确立了以经济建设为中心的发展方向，国家进入全新的改革发展阶段，政府体制改革也逐渐展现出新的面貌。改革开放至今，我国共在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年前后进行了8次较大规模的政府机构改革，同时还有一些特殊领域的改革，如中央和地方分税制改革、省管县的改革及经济开发区多方向的试点改革等。整体上看，四十年的行政管理体制改革可以分为三个阶段：
（一）1982—1992：改革开放伊始的体制探索阶段
1978年改革开放后，我国经济社会体制开始新的探索。行政管理体制也随之进行了几次改革。1982 年首次改革的背景是改革开放后百废待兴，客观的工作需求使得中央政府机构大量恢复和新增，到1981 年，国务院工作部门增加到了100 个，为新中国成立以来的最高峰。面对这样的情况，更为了适应改革开放之后的新形势，1982年进行了政府机构改革。本次改革除了撤并机构、精简人员外，还启动了干部制度改革，提出了干部革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化” 原则。另外，本次改革还有一个标志性的特点就是重视改革中的组织法治建设，于1982年对《国务院组织法》进行了修改。
随着经济体制改革的不断深入， 同时为了解决再次膨胀的行政机构， 1987—1988年进行了改革开放后的第二次政府机构改革。本轮改革首次提出转变政府职能，下放权力， 提出了政企分开、政事分开等。将职能相似的机构进行合并，国务院常设机构从72个减少为66个，非常设机构从75个减少到49个。整体来说，这次改革强化了综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门。这次改革中的另一个亮点是实施“三定”（定职能、定机构、定编制）方案。“三定”方案虽然不属于正式的法律法规，但在行政组织实践中发挥了重要的规范作用。
除了两次比较大规模的政府机构改革外，还有许多分散的改革。深圳、珠海、汕头及厦门四个经济特区和海南省特区的建立；大连等十四个沿海开放城市的改革；上世纪八十年代早期的农村土地承包和乡镇企业的发展、八十年代中后期国有企业承包及地方财政承包制的改革等，这些改革部分成功部分失败， 但都对行政管理体制的未来走向作了有益的探索和铺垫。
纵观这一阶段的行政管理体制改革，一个主线就是要推动和服务经济改革，寻找经济发展的动力机制，积极探索，促进经济发展；另一个主线就是提高管理效能，精简机构，减少人员，减轻政府负担， 建立公务员制度，为中国下一步的改革开放打下基础。
（二）1993—2007：与社会主义市场经济相适应的体制建构阶段
1992年邓小平同志“南方谈话”后，经济体制改革加速，建设社会主义市场经济这一目标逐渐成型，随之，“政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要”这一论述在1993年的改革中被首次明确提出，行政管理体制改革进入新时期。1993年的改革主要围绕适应经济体制改革的要求而展开。转变政府职能，实现政企分开是本次改革的一大重点。1998年的改革仍然是以转变政府职能为主要目标。此次改革的力度很大，范围也很广，加强了宏观调控部门，调整和减少了专业经济部门，撤销了几乎所有的行业经济部门，适当调整了社会服务部门，加强了执法监督部门，并发展了社会中介组织。在这次改革中还对公务员队伍进行了精简。经过1998年的政府机构改革， 政府的宏观经济调控功能加强，微观管理削减，政府对经济的管理地位通过机构调整和职能转型变得比较明确，但政府如何作为公共资源的看护人，如何管理国有企业和国有资源并不清晰。2003年政府机构改革的重要目的之一就是要实现政资分开，建立了国资委。此外，我国于2001年加入了世界贸易组织， 中国经济进一步融入世界经济体系之中，需要适应世界贸易组织的有关规则；为加强市场监管，成立了银监会、商务部、国家食品药品监督管理局等重要市场监管机构。这一阶段的行政管理体制改革还包括中央与地方的分税制改革、国企改革、加入WTO后的行政审批制度改革以及社会管理体制创新等。
经过第二阶段十多年的不断改革，服务于社会主义市场经济的行政管理体制开始形成。着眼于宏观经济调节和市场监管的机构及职责逐步明确，但社会主义市场经济体制下，政府的身份定位并没有完全清晰。从促进市场建立、经济发展的角度看，我国各级政府都深度参与了经济活动，政府既是经济领域的管理者又是经济活动的直接参与者，还是公共资源的看护人和土地等市场要素的提供者。不同身份决定其履行职责的方式不同，需要遵循不同规则。在社会主义市场经济条件下到底该如何定位政府职能， 需要什么样的权力结构和管理手段，仍然需要继续改革实践。
（三）2008—2018：全面回应改革和管理理性需求的体制发展阶段
相比之前的几次改革，2008 年改革除了要继续转变政府职能和理顺部门职责关系外，最为突出的特点在于对行政管理体制自身的优化，强调改革要符合管理自身规律。这次改革按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制。探索实行职能有机统一的大部门体制。在这次改革中组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部等“大部”。
2013年的改革在2008年改革的基础上，继续以转变职能和简政放权为重点，继续稳步推进大部制改革， 组建了国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广电总局等机构。本次改革的另外一个亮点是，实现了铁路领域的政企分开，不再保留铁道部，新设了中国铁路总公司。十八大以来提出要全面深化改革，推动国家治理体系和治理能力的现代化。
2018年进行了最新一轮改革， 本次改革的范围和力度远超过以往， 提出了许多创造性的改革措施。和前几次在范围和深度上最大的区别是，本次改革不再局限于政府机构领域，而是以整个国家治理体系作为改革对象，将“政府机构改革”深化为“党和国家机构改革”。这体现在两个方面，一是加强党的领导地位，坚持党和国家机构改革同步推进和协调配合，并实行党政合署办公。二是对其他国家机构也进行了重大改革。组建了国家监察委员会，将监察部、国家预防腐败局、最高检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合在一起，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实行一套工作机构、两个机关名称。此外，改革还涉及党政军群机构的统筹协调。
本次改革还合并组建或新建了自然资源部、生态环境部、农业农村部，加强对自然资源的统一管理， 组建国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部等机构，以回应社会变革的需要。另外，改革了国税地税征管体制，构建起统一的税收征管体系；还对以往职能交叉的部门进行了合并，以避免职能权限争议。
此外，经济领域供给侧的改革、社会治理创新、省管县的改革、区域合作的加强、PPP制度的快速推进以及电子政务的发展等，都对行政管理体制的完善做出了贡献。
与以往的改革相比，这一阶段的改革呈现出对经济社会转型的全面回应，也更重视管理自身的规律及管理系统性的要求。最有特色的是根据自己的国情和实践，开始形成一套与社会主义市场经济相适应、个人自由与国家整体利益并重的行政管理体制。
行政管理体制改革的主要内容、路径与成果
历次改革涉及的内容都十分丰富，又各有特色，并带有时代的痕迹。纵观整个改革历程，则可以发现许多一脉相承的特征与发展轨迹。就改革的内容、路径及成果来看，突出体现在以下五个方面：
第一，改革始终与经济转型同步，逐步建立起适应社会主义市场经济发展需要的行政管理体制。四十年来改革的核心主题一直围绕着经济改革展开。经济改革的方向决定了政府在经济领域的职能定位，也决定了政府参与管理经济的方式方法。1978 年十一届三中全会提出以阶级斗争为纲转变为以经济建设为中心，改革开放全面启动，经济体制改革提上议事日程。经济改革从农村的土地承包开始，逐渐发展到城市经济改革，1984年提出建立和发展在公有制基础上的有计划的商品经济， 1992年邓小平“南方谈话”后党的十四大更是旗帜鲜明地提出经济改革的目标就是要建立社会主义市场经济体制。回顾八次政府机构改革， 都与经济改革联系紧密，在改革中不断实现行政管理体制的转型，从高度集中的计划经济管理体制转变为与社会主义市场经济相适应的管理体制。1982年的政府改革首次提出机构改革要与经济体制改革相适应，1988年的改革强调要弱化对经济的直接管理和政企分离，1993、1998年的改革致力于强化宏观调控和弱化微观管理，2003年改革实行政资分开和加强市场监管，2008 年、2013年以及今年的改革都在强调政府职能转变，实现市场在资源配置中的决定性作用，并且要加强政府对国有资源的有效保护和管理。
社会主义市场经济是中国的独特实践和探索，没有现成的模式可循。如何实现社会主义与市场经济的有机对接，如何发挥公有制和国家整体调控的制度优势，又充分利用市场来实现资源的最优配置并激发市场主体的创新活力，从而促进经济的可持续发展，是行政管理体制改革的永恒主题。这一延续四十年的改革取得了很大成就，但仍然面临许多挑战和新的问题，改革任重道远。
第二，强调个人权利与国家整体利益并重，重新界分了个人权利与国家职责。与计划经济时代相比，改革后的今天个人的空间得到很大扩展，除了经济自由外，还有学习自由、择业自由、出行自由与参与公共事务的自由等，正是这些自由空间给予了人们成长的机会，并极大释放了个体的创造力，促进了中国经济的繁荣。此外，随着个人自由的扩展，个人逐渐从单位人转化为社会人，并引发社会结构的变化，传统单位对个人保障机制解体，人口流动， 封闭的、静态的城市管理难以为继， 空心化的农村也带来许多新的问题。
个人空间和权利的重新定义意味着国家职责的调整，这也是多年来行政管理体制改革必须面对的重要问题。一方面，加强服务型政府建设，简政放权，更多地扩展个人空间和权利，在教育、医疗卫生、就业、社会保障以及管理参与等方面为个人提供更好的帮助和机会，鼓励创新创业，破除束缚个人自由发展的制度和体制障碍，另一方面，也要保障国家整体利益，加强社会管理，保障秩序安全和社会安定。一个开放的、多元的、复杂的社会决定了必须要有管理体制的创新，多元共治的新治理思维和模式正逐渐成为社会共识。
第三，重构政府权力结构、推动国家治理体系的现代化转型。历次行政体制改革都涉及横向的政府机构的裁并和重组与纵向的政府间关系，尤其是中央与地方关系的改革， 这也包括了行政区划的调整。横向上，权力结构的改革主要体现在机构设置、权力配置以及决策权、执行权与监督权的调整上。大部制改革要解决机构设置的碎片化和要素化的问题。党的十七大报告中提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，在之后的几次改革中，这都成为横向上优化权力结构的重要目标。2018年的改革中组建了国家监察委员会，这也是政府外部监督机制的创新。此外，在本轮改革中强调党政机构合署办公，保障决策科学和政令通达也是一大亮点。
纵向上的权力结构是指上下级政府间的关系，尤其指中央和地方关系。遵循改革中顶层设计与地方改革创新相结合的原则，四十年来地方行政区划的调整、分税制的改革、地方立法权的扩大，中央对地方监控权的加强，都对中央与地方的权力架构产生影响，中央与地方的关系从传统的单向度的命令服从关系转化为中央领导、地方创新的整体与部分的分权关系。同时，受市场经济竞争和政府绩效考核的影响，地方政府间形成了激烈的竞争关系， 获取国家资源、项目、改革权和政策支持成为地方政府最重要的工作。这种中央与地方分权、地方政府间竞争关系的形成促进了地方的改革创新， 释放出巨大的创造力，也为国家层面改革的推进积累了宝贵经验。
合理的政府权力结构是国家治理体系现代化的基础。当然在国家治理体系中，各种治理要素制度的改革，包括公务员制度、财政制度、信息制度、智库制度与技术支持以及法律保障也都不可或缺。这些要素制度的建立健全也成为四十年来行政管理体制改革的重要组成部分。
第四，回应信息技术和全球化发展的要求，创新和优化政府管理手段。随着信息革命带来的技术进步，尤其是互联网的全面普及，电子商务、共享经济、大数据、人工智能、网络化生存等新的经济与生活模式快速发展，客观上要求转变政府的管理手段，提高效能，运用电子手段和大数据平台提供服务和监管，设置专门机构来推动电子政务的发展。另外，受国外行政管理新公共改革和治理理论的影响和启发， 多元化的管理手段得到重视，政府从“划桨者”转型为“掌舵者”，注重行政任务外包、购买公共服务、社会参与，尤其是推动公私合作的PPP制度的发展。这些新技术与新管理手段的采用，提升了政府的行政效能。
第五，注重改革、发展和稳定三者的平衡，走出了一条多元推动、渐进改革的道路。我国的改革不是休克疗法式的一刀切，而是在保障基本秩序稳定的前提下，通过渐进式、不间断的改革，在社会可承受的范围内， 实现制度的变革与创新。改革开放后平均5年一次的政府机构改革频率就是这种模式的印证。这种“小步快跑”的方式，具有稳妥、连续、温和的优点，也可以灵活、迅速地回应社会的变化和意见，低成本、高成效。实践证明，这种改革路径和方式符合我国的实际需要，展现出了较强的优越性。此外，行政管理体制改革也是在多元力量的推动下往前发展的，其改革成果的获得要归功于中央顶层设计、强力推动和组织保障，也源于地方不断的改革创新以及社会包括学术界的广泛参与。其改革的动力源自于经济社会转型的内在诉求，也为中国走向世界，参与世界秩序构建所需要。
回顾40年来行政管理体制的改革，既有历史继承也有改革创新， 既重视本土资源又学习域外经验， 其丰富的改革实践又为后续改革提供了路径引导。正是这些改革塑造了今日之中国，形成了独特的双重架构的中国行政管理模式。社会主义与市场经济、公与私、个人与整体、自由与秩序、改革与稳定。在此双重模式下，需要智慧去进行体制创新，以实现兼顾与平衡。
我国行政管理体制改革的未来展望
40年改革取得的成绩只是阶段性成果，并且在改革过程中，仍有一些不如意的地方，政府的职能定位需要更加精准，管理的科学性系统性仍有待加强。经济改革与社会转型还面临着艰巨的任务，改革仍在路上。展望未来改革，多个方面值得期待：
第一，行政管理体制与社会主义市场经济的进一步匹配。目前，改革已经进入深水区，有许多问题需要进一步研究和改革。例如，如何处理好市场经济与社会主义公有制之间的关系，就是一个比较棘手的问题。公有制决定了土地等自然资源、资金等要素掌握在国家之手，国家应当为了全体人民的利益，实现公共利益最大化。而市场经济又强调理性经济人通过逐利的市场机制来进行资源调配。如果政府掌控的市场要素作为政府追逐利益的手段，就会导致要素市场供给不足，从而导致市场扭曲，不利于市场的健康发展。如何将公共资源合理转化为市场要素？如何实现公共利益最大化又不影响市场要素的合理配置？需要重新研究政府在经济领域的职能定位和履行职能的方式方法。
第二，改革要更关注中国的实践和特色，解决中国问题。中国当下的经济、社会和文化，都有着鲜明的中国特色，也决定了行政管理体制的发展方向：公有制为基础的多元所有制，政府主导下的市场经济， 统一又相对分权的央地关系，实现共同富裕的大同理想，党对国家改革发展的全面领导等。2018年所进行的党政合署办公以及监察体制改革，就是对中国实践的回应。未来的行政管理体制改革应当继续回应中国的实践需求，大胆进行体制创新，突破束缚经济社会转型的难点重点问题，推动国家的发展。
第三，强化改革的法治保障。历次的政府机构改革方案虽然都经过全国人民代表大会批准，其合法性不容置疑，但其法治化程度不高也是不争的事实。“三定规定”虽然在改革中发挥了巨大作用，但是作为规范性文件的层级太低，随意性大，制定程序缺乏外部参与，而且内容简略，无法支撑日益复杂的行政组织系统的运行。这次党政机构改革方案提出要加强组织法治建设，值得期待。重视体制改革而忽视与此相关的行政组织立法，也经常导致改革目标由于缺乏可操作的路径而无法落地。如果将机构改革视为一场手术，那么行政组织立法更侧重于行政组织系统功能的建构，两者是一种互补关系而不是相互对立。从依法治国的要求考虑，行政管理体制改革也要建立在法治的基础上，无论是政府职能定位、政府结构、政府间的关系、政府的权力运行机制以及政府的管理手段等，都需要法律界定和规范， 以确保其民主、公正及理性目标的实现。
第四，创新理论，为改革提供更多的智力支持。行政管理体制改革涉及经济、社会、管理、政治、文化及技术等众多领域，需要实践的探索总结，也需要理论的创新突破。尤其是我国的经济社会变革具有浓厚的中国特色，中国的经济、社会和管理模式没有现成的经验可循，域外理论也有很大局限性，源于其和中国实践不对接， 难以有针对性地解决中国问题。因此，需要立足于本土实践，强化问题意识，加强调查研究，实现理论突破和创新，为行政管理体制的未来改革提供更多的智力支持。（本文系国家社科基金专项17VZL010的阶段研究成果）
作者为华南师范大学法学院教授、政府改革与法治建设研究院院长