当前我国交通运输发展存在的主要问题与对策建议

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丁金学

内容提要: 

交通运输是经济社会发展中的基础性、先导性、战略性产业,对经济社会高质量发展具有重要支撑引领作用。我国交通运输发展水平已实现整体跃升,但其结构性、功能性、协同性、融合性、安全性等问题依然存在。立足新发展阶段,要以问题为导向、以高质量发展为目标,着力优化交通基础设施网络结构,完善交通运输服务功能,大力培育发展交通运输新经济、新业态、新模式,提升交通运输创新发展新动能,统筹好高质量发展和高水平安全,扎实推进交通运输关键领域深化改革,更好发挥交通运输经济社会“先行官”和现代化“开路先锋”的作用,以新时代交通运输高质量发展全面支撑引领中国式现代化发展和交通强国建设。

浙江仙居:打造综合立体交通网络。 图/ 中新社

当前,我国交通运输发展已经取得巨大成就,建成了超大规模交通基础设施网络,运输服务质量持续提升,战略支撑能力不断增强,交通运输基本适应经济社会发展需要。但是,面对国际国内新的发展环境与形势变化,对标全面建成社会主义现代化强国战略安排、中国式现代化内涵特征和本质要求,以及新发展理念、新发展格局和高质量发展要求,特别是与现代化经济体系建设、现代化产业体系运行、现代化流通体系构建、现代化城镇体系发展、绿色生态文明体系打造等综合性因素共同作用下的国民经济循环畅通要求相比,我国综合交通运输发展仍有诸多不足,体制机制仍然存在不少问题,亟须采取有力有效举措,推进新时代交通运输高质量发展,更好发挥交通运输对经济社会发展的支撑引领作用。

当前我国交通运输发展存在的主要问题

(一)交通运输结构短板和功能弱项明显

一是交通运输网络布局有待完善、衔接不够顺畅,与国土空间开发、产业发展、人口和新型城镇化布局以及全面对外开放格局未能充分协调。部分骨干通道能力不足,西部地区交通网络覆盖仍有空白,中西部农村地区交通网络通达深度不够,边疆地区、民族地区、革命老区等特殊类型地区交通网络连通能力不足,重点城市群、都市圈城际铁路和市域(郊)铁路发展存在短板, “最后一公里”和枢纽节点集疏运制约明显。

二是交通运输服务质量和效率有待提升、结构有待优化,运输服务方式、组织模式与现代经济运行、产业组织、货物流通、人员流动等要求未能充分匹配。一体化、立体化衔接水平有待提升,旅客联程联运和货物多式联运发展滞后,运输服务品质和组合效率有待提高,运输成本和物流成本仍然偏高。共享班车、定制客运等多元化、个性化客运服务供给不足,冷链运输、共同配送、即时运输等品质化、专业化货运服务供给存在短板。

三是交通运输发展模式仍然传统,存在较重的传统惯性路径依赖。我国现行交通运输发展模式是在交通供给长期滞后和短缺背景下形成的,发展方式相对粗放,发展路径较为传统,制度性改革创新、技术性升级创新、组织管理精细化创新等创新引领能力有待提升,交通运输技术装备自主创新能力和产业链价值链延展水平不高,智能交通系统集成和应用不足,关键领域核心技术仍落后于发达国家,核心零部件进口依赖度较高。

四是交通运输发展要素保障和生态环保压力凸显。一方面,交通运输绿色发展水平仍待提高,与生态环境协调性不足,与自然和谐共生的发展路径尚未形成,资源集约节约利用水平和环境保护能力有待提升,运输结构调整仍需深化, 交通污染排放治理仍需加强。另一方面,交通资金、用地等资源要素保障压力日益增大, 部分地区、部分领域存在重大金融风险,部分项目建设受用地、生态红线约束,占用基本农田等手续办理困难,环评、洪评、航评、渔评等前置性审批制约加大。

(二)交通运输跨领域协同融合发展不足

一方面,交通基础设施与能源、通信、水利等其他类型基础设施彼此不够协调,共建共享协同不足。交通、能源、通信、水利等各类基础设施之间的规划与建设机制缺乏统筹协调,“各自为政、各管一摊”的问题较为突出,共建共享水平不高,造成大量浪费和重复建设,存在不少空白点和“断头路”,整体效能难以有效发挥。在各类基础设施建设与管理运营方面,还存在跨部门政策体系标准不统一,跨部门政策落实不到位,跨行业多部门统筹协调不足等问题,在规划协同、应急保障等方面需要进一步加强顶层设计和跨部门协调工作。此外,各基础设施间的生态环境联防联控体系尚未建立,数据共享机制尚不完善。

另一方面,交通运输与现代经济、产业、经贸、城镇、开放以及生态环境等经济社会发展联动不紧密,融合发展水平亟待深化。我国交通运输体系总体上是在被动适应经济社会发展需求的基础上发展起来的,交通运输被迫跟着生产力布局走,由此造成了交通运输“填鸭式”的发展模式。总体看,当前我国交通运输对经济社会的牵引带动、融合发展能力不足,交通运输与产业网链布局、国土空间开发等实质性协同不够,未能充分发挥对经济社会发展的能动作用,对培育发展新产业新业态、激发消费新需求、拓展发展新空间的载体带动功能有待提升,对国土空间、区域发展、生态环境保护等方面的支撑引领作用有待加强。超大规模交通设施网络并未完全发挥出高品质、高水平、高效率的运输组织和服务效能。尤其是随着供给侧结构性改革深入推进,交通运输服务供给与现代经济运行、现代产业组织、现代流通组织的精准匹配矛盾凸显。

2024 年3 月17 日,四川第一条跨市域轨道交通线路全线测试首跑,推动成都、资阳同城化迈入“轨道同城”时代。 图/ 中新社

(三)交通运输统筹发展与安全能力不强

近年来,受全球气候变化影响,我国突发灾害频发,成灾强度大、影响范围广、持续时间长,交通运输发展和安全保障面临严峻挑战,暴露出交通运输系统韧性不足,抗风险能力不强,在保障经济社会安全稳定运行等方面存在风险隐患。

一是交通基础设施网络整体质量有待提升,系统韧性有待增强,安全防护能力不足, 迂回替代和应急恢复能力有限。不少早期建成的设施技术标准偏低,安全配套设施不完善,极易受突发灾害影响,防灾抗灾、恢复能力不强。交通基础设施布局仍不完善,辅助设施、迂回通道、替代方式等储备不足,遇到极端天气和突发事件,“毁一点、断一线、瘫一面”问题突出,对区域以及全国经济社会稳定运行的保障能力有待提升。布局在同一通道、同一区域内的交通基础设施,以及交通、水利等不同基础设施安全防护与抗灾标准不统一,城乡基础设施安全标准和保障能力差距明显。

二是交通基础设施建设维护不协同,应急组织管理和协调保障机制不完善,大数据等现代信息技术应用水平有待提升。交通基础设施“重建轻养”“以建代养”现象普遍, 常规性、日常性维护养护不足,安全风险隐患较多。跨地区跨部门应急组织、联动处置、协同保障机制不完善,突发事件应急组织管理模式单一、方式滞后、经验不足。大数据、互联网、人工智能等现代信息技术在预警预判、组织调度等方面的应用不足,数据信息资源互联共享不充分。

三是战略物资交通运输保障能力有待加强,交通运输对产业链供应链安全稳定的支撑水平亟待提升。应急交通物流基础设施尚不完善,交通运输专业化、精准化等货运功能和快速化、响应化等应急功能不足,应变适变能力亟须加强。主要产业及能源基地等重点区域交通基础设施水平和多路径连接比率有待提升,粮食、原油、煤炭、铁矿石等大宗商品国家战略储运保障能力仍需加强。

(四)交通运输体制机制有待完善

一是交通运输规划管理体制待转变。我国交通运输发展中存在“重规划、轻管理”“重建设、轻服务”“重项目增量、轻存量管理”等现象。行业管理能力和治理水平尚有提升空间。随着我国大规模交通基础设施建设逐步进入尾声,交通运输服务和存量设施质量提升将成为交通运输发展的重点,以规划建设为核心的交通运输规划管理体制将愈发不合时宜。新的历史时期,要逐步实现交通运输管理体制由“规划—审批”为主向以“管理—服务”为主转变。

二是交通运输综合管理和协调运行机制待完善。我国交通运输运营和管理存在部门分割、条块分割的问题,区域间、方式间的协调发展和相互衔接受到一定制约。跨区域联通项目由于涉及省市、部门、主体、领域较多,在路由选择、站点选址、时序安排、技术标准、资金方案等方面协调统筹难度较大,推进相对滞后。

三是交通运输资金保障与投融资机制待健全。一是资金约束力度不够。部分地方政府和国有企业预算执行不严,交通基础设施建设规模和节奏存在突破既有规划目标的现象。二是金融创新不足。交通融资结构以银行贷款为主,金融创新在交通投融资政策中应用较少,资本市场发育水平不高, 开发性金融机构、政府性基金、股权基金、社会资本等参与不够。三是结构性错配问题突出。尚未建立覆盖交通运输全生命周期的资金保障机制, 运营养护投融资政策统筹考虑不足,与基础设施全生命周期发展要求和交通运输加快向建管养并重转变的发展阶段不匹配。交通运输领域短期债务偏大,与基础设施沉没成本高、回收周期长等特征不匹配。

四是交通运输资产负债结构性风险加大。当前,我国交通基础设施既有债务风险加大,但交通基础设施既有债务风险并不是系统性、全局性的,而是结构性的,主要风险点在部分领域和部分区域地方政府及融资平台的隐形债务。

五是政府与市场及中央与地方关系待理顺。一是交通运输管理存在重前置性审批、轻过程监管,缺乏行之有效的事前、事中、事后全过程监管机制。二是交通运输市场机制有待进一步健全,铁路、民航等领域有待进一步开放,社会力量参与交通运输领域治理的机制有待建立。三是交通运输领域地方支出责任过多与财力不相匹配的问题有待进一步解决。

我国交通运输高质量发展的对策建议

(一)优化契合新发展格局的交通网络布局

优化综合运输通道布局, 构建与国土空间开发和城市群发展格局高度契合的“纵横联通、轴幅放射、沿边环绕”综合运输通道体系。完善以“十纵十横”综合运输大通道为骨干,以综合交通枢纽为支点, 以快速网、干线网、基础网多层次网络为依托的综合交通网络,重点加强战略骨干通道建设,加快推进存量网络提质增效,推动通道内各种运输方式资源优化配置和有机衔接。

支撑国家区域重大战略实施,加强重点城市群、都市圈交通设施布局,完善多层次轨道交通体系。推动区域协调发展,有力带动各类特殊类型地区发展,推动形成多中心、网格型的国土开发格局。推动农村地区交通基础设施现代化, 逐步提升城乡交通运输一体化水平,有力支撑乡村振兴。构建形成联通世界、畅通全球的交通网络,保障空中、海上、陆上战略通道的安全畅通。规划建设智慧交通及新一代国家交通控制网,推动既有交通基础设施网络信息化、网联化、智能化改造。

(二)提升适配多元化需求的交通运输服务

一是发展人享其行的客运服务系统。大力发展旅客联程联运,打造一站式出行平台。完善重点城市群、都市圈运输服务体系,推进同城化发展。扩大农村地区、“老少边山” 地区基本运输服务覆盖。规范发展网约车、共享单车、共享汽车、定制巴士等出行服务。引导节假日旅客有序出行,提高保障能力。打造人性化、无障碍出行环境。

二是建设物畅其流的货运服务系统。提升多式联运水平,强化铁路中长距离运输骨干作用。分类建设大中小城市共同配送系统,推动配送服务向农村延伸,建设城乡共同配送公共信息平台。鼓励各城市合作共建物流枢纽,加快建设城市群绿色物流系统,推广仓储节能节地技术和标准化器具循环共用。加快发展集装箱多式联运、高铁快运、冷链物流、智能配送、跨境电商等专业物流服务。

三是探索打造充满未来感的体验式运输服务。创新共享交通与智能交通融合发展模式,加快共享汽车、单车等装备、技术、服务迭代更新,构建城市智慧出行场景。培育景观列车、自驾骑游、邮轮房车等休闲体验式服务。扩大智能物流终端覆盖面,畅通“最后一百米”。探索地下、中低空、水下、极地、太空等物流活动新空间。

(三)发展繁荣现代化经济的交通产业体系

一是培育先进交通装备制造业集群。发挥企业主体作用,联合研究机构、高校、重点实验室等,打造先进交通装备研发制造集聚区。推进交通装备制造业与服务业深度融合,抢占全球交通装备制造业价值链高端环节。探索发展多元化新能源汽车产业,鼓励智能驾驶汽车等规模化生产应用,形成新业态服务与设施、装备互促共进的发展格局。

二是强化交通支撑产业转型升级的功能。提升交通运输对产业转型升级和生产力布局优化的支撑引领功能,打造现代流通体系,推进交通运输与供应链、产业链、价值链深度融合,支撑产业转型升级、区域经济协调发展和国家长期综合竞争力提升。

三是培育发展交通运输新经济新业态。加快提升运输通道、综合枢纽资源集聚整合能力,培育区域供应链服务功能,营造适合产业链延伸和价值链创造的良好发展生态,吸引制造、商贸、信息等产业资源聚集,培育形成新技术、新业态、新产业、新模式下的区域经济新比较优势,支撑新发展格局下产业、消费空间重塑和向价值链中高端迈进。

(四)加强充分激发新动能的交通技术创新

一是加强交通装备核心技术攻关。加快攻关单车智能和车路协同技术,提升传统汽车自动变速器、发动机电控系统等核心零部件的自主化水平, 推动轨道交通控制系统研发。面向深空、深海、深地等开发新一代基础设施技术,推进超高速磁悬浮列车、太阳能发电道路等研究。研制高性能航空发动机、先进航材、航空控制系统和航空设计软件等。

二是推进新型交通基础设施建设。超前发展智能铁路、智慧公路、智能航运、智慧民航等智能交通基础设施,推动交通基础设施智能化提升,促进传统和新型基础设施融合互促发展。推动新一代高速磁浮交通系统试验线建设和试点布局,研究布局旅游观光专用轨道交通系统。推进高速公路、内河高等级航道数字化建设。加快新能源汽车、清洁能源公交充电、加氢、加气等配套基础设施建设。研究部署面向区域物流的大型无人机起降点。

(五)构建统筹发展与安全的韧性交通系统

一是适度超前布局有利于维护国家安全的交通基础设施。促进交通运输布局与区域经济发展布局有机结合,更好服务国家安全发展战略需要。推进沿边交通基础设施建设和低等级路段提质改造,尽快形成层次清晰、结构合理的沿边交通网络。完善应急物流基础设施,强化粮食、原油、煤炭、铁矿石等大宗商品国家战略储运基地设施建设,更好应对国际产业链、供应链不确定性风险。稳定提升多灾易灾地区、主要产业及能源基地等重点区域交通基础设施水平和多路径连接比率。

二是着力提升交通运输系统韧性。建立交通运输大数据监测预警系统,提升自然灾害、突发事件、国防安全等应对响应能力,合理设置安全冗余,提高系统韧性。实施灾害风险调查和重点隐患排查防治工程,聚焦交通基础设施老化、脆化等突出问题,加强维修养护。完善交通运输应急救援预案,建立社会化应急体系,提高应急处置能力。

三是构建充满活力、竞争有序的运输市场。引导运输企业公平竞争、互利合作,培育具有国际竞争力的大型航空和航运企业、多式联运经营人以及物流企业,推动重点领域“国货国运”。

(六)深化治理能力现代化的交通运输改革

一是深化重点领域管理体制改革。建立公开透明、公平合理的铁路清算和分配规则, 健全普通国省道、农村公路可持续发展长效机制,推进空域管理体制改革和航油航材市场化供应,探索跨行政区的交通一体化管理体制改革。

二是推进交通运输投融资体制改革。优化中央预算内投资管理使用方式,探索依托具有较好盈利前景的项目实施债转股、资产证券化等试点,研究支持发行适度规模的交通运输企业债、项目债、长期债等。

三是健全交通基础设施管养体制机制。研究组建专业化的交通设施管养服务机构, 推行农村公路建设和一定时期的养护捆绑、干线公路建设养护与农村公路捆绑等模式,采用给予冠名权、景观开发权等方式引导企业参与养护工作。

四是建立健全交通运输法规和标准体系。及时修订相关法律法规,加强大数据、物联网、人工智能、区块链等与交通融合发展的技术标准研究, 加强规制、标准等方面的国际衔接。

五是完善交通运输宏观调控政策体系。完善投资、土地、资金、环保、行政等政策体系,进一步细化中央和地方财政事权与支出责任,创新项目审批模式,畅通交通运输资源要素循环,拓宽资源要素保障渠道。

作者为国家发展和改革委员会综合运输研究所副主任、副研究员

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