龙文进 张玉梅 樊胜根
内容提要：
随着城乡居民食物消费不断升级，构建多元化食物供给体系成为新时代保障国家粮食安全的新要求。构建多元化食物供给体系要树立大农业观和大食物观，突破过分依赖耕地的限制，通过以需定产来调整食物供给结构，多渠道开发食物资源，统筹食物生产空间结构、优化不同区域间的作物生产和养殖结构，权衡多元化政策目标、增强政策协同性。构建多元化食物供给体系要重点关注未来的食物需求总量与结构、现有食物资源供给现状与潜能、农业支持政策优化、多元食物供给考核体系和统计工作、消费者营养健康膳食引导等重要议题。
习近平总书记多次强调粮食安全是“国之大者”，解决好十四亿多人口的吃饭问题始终是治国理政的头等大事，“只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权”。我国粮食和重要农产品供给取得了重大成就。以粮食为例，自2012年起，中国人均粮食产量持续保持在450公斤以上，远超国际公认的人均400公斤粮食安全线；2023 年我国粮食产量再创历史新高，全年粮食总产量13908万斤，有力地保障了“谷物基本自给、口粮绝对安全”。但同时我国食物供给也面临三大突出挑战：一是食物供需结构不匹配，即食物生产和消费之间不协调，导致部分食物供给不足或过剩，无法满足人们日益增长的多样化食物消费需求；二是食物生产方式不可持续，包括资源消耗过大、环境污染严重、生物多样性减少；三是食物生产空间布局不合理，粮食、蔬菜、畜牧业等生产过度集中，食物生产和区域资源条件不匹配。这些突出问题加大了粮食安全风险、影响到居民营养健康，还加剧了农产品市场波动和环境污染。
黑龙江哈尔滨：“森林大厨房”吸引民众。 图/ 中新社
在此背景下，2022年10 月，党的二十大报告中提出“树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系”。构建多元化食物供给体系成为新时代保障国家粮食安全的新要求。
构建多元化食物供给体系要树立两大观念
构建多元化食物供给体系是以往农业结构性调整的延续，其重要特征就是以大农业观和大食物观为指导。2023年中央一号文件要求“树立大食物观，加快构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系”； 2023年底中央农村工作会议在继续强调大食物观的基础上， 增加了“大农业观”的内容，强调要“要树立大农业观、大食物观，农林牧渔并举，构建多元化食物供给体系”；2024年中央一号文件重申了“树立大农业观、大食物观，多渠道拓展食物来源”的要求。由此可见，新时代构建多元化食物供给体系与以往强调粮食和重要农产品供给最为关键的不同就是要树立大农业观和大食物观。
大农业观和大食物观是两个相对概念。大农业观超越了单纯的粮食种植和过度依赖耕地生产，要求面向全部国土资源，发展粮经饲统筹、农林牧渔并举、种养加一体、产加供销贯通、一二三产业融合发展的现代化大农业。大食物观一方面强调居民食物消费种类的多样性，以满足人民群众多元化、个性化的农产品消费需求，另一方面也强调食物供给来源的多样性，要求多途径开发食物资源。大农业观和大食物观为新时代保障国家粮食安全提供了方向。
树立大农业观与大食物观要突出五大思维。一是突出农业全产业链思维，要从大农业的角度，促进农业及相关产业的产前、产中、产后融合发展；二是突出农业多功能思维，充分发挥好农业的多功能性才能更好地让农业增值、农民增收； 三是突出面向全部国土的大资源思维，要全方位开发包括耕地、林地、草地、水面、设施农业等在内的各类食物资源； 四是突出农业大市场思维，既要规范形成国内大市场，也要充分利用国际大市场；五是突出农业食物政策多目标思维， 既要保障国家粮食安全，也要保障农民收入、居民营养健康和农业可持续发展。
构建多元化食物供给体系要形成四大思路
构建多元化食物供给体系要以大农业观和大食物观为指导，突破传统的农产品生产思路。
一是通过以需定产来调整食物供需结构，突破过分依赖粮食特别是谷物的限制。目前我国居民食物消费结构不合理，居民对水果、奶制品、水产品、全谷物和杂粮等食物的消费量仍低于《中国居民膳食指南》推荐摄入量，而谷物、肉类、油盐等食物的摄入量偏高。要以营养健康膳食需求为导向，根据未来人口总量下降、人口老龄化、城镇化、收入变化、不同的健康膳食模式等因素，推导未来食物消费需求量，进一步推算食物供给总量、不同作物的供给总量和作物间的种类结构调整。
二是多渠道开发食物资源，突破过分依赖耕地的限制。一方面，要加强对现有食物资源的开发利用，包括提高耕地利用效率、发展现代畜牧业和水产养殖；另一方面，要开发新的食物资源，包括发展海洋牧场、深海捕捞等技术， 增加海洋食物供给，利用森林中的野生动植物资源、发展林下经济，开发微生物蛋白、食用菌等新型食物。同时还要提高公众的节约意识，建立健全食物浪费治理制度体系，研发食物保鲜、储存等技术来减少食物损耗和浪费。
三是区域统筹、均衡食物生产空间，统筹优化不同区域间的作物生产和养殖结构。目前我国的粮食生产主要集中在东北、华北、黄淮等地区， 而西北、西南等地区粮食生产不足。如果粮食主产区发生自然灾害，将会对我国粮食安全造成严重影响。我国的蔬菜生产主要集中在南方地区，而北方地区蔬菜生产不足。冬季时节，北方地区蔬菜需求量大而供给量少，从而导致蔬菜价格上涨。特别是，北粮南运、南猪北养等现象都导致食物生产和消费空间分离，拉长产销地理距离，增加食物流通成本， 影响食物安全，并加剧环境污染。未来要让食物生产资源条件好的区域生产更多的食物， 缩小食物生产和消费的地理空间。
四是平衡政策的不同目标，综合考虑高产高效、健康营养、可持续性、低碳、韧性、提高收入及包容性等多维目标。从国际上看，农业相关支持政策的目标已经从主要提高农产品产量和农民收入进一步过渡到保障农业农村资源环境的可持续利用、农业绿色发展和国民营养健康方面。除了保障国家粮食安全外，我国还确立了共同富裕、健康中国、“双碳”目标等经济社会发展的重大目标。未来，要制定全面的农业食物政策，考虑到各种目标的关联性和互动性，广泛征求利益相关者的意见并进行综合权衡，尽量确保政策在各个方面都能够达到平衡。
全球首座超高层无人化垂直植物工厂在四川成都投入使用。无人化垂直植物工厂在解决未来都市等地食物就近稳定供应、拓展耕地空间等方面优势明显。 图/ 中新社
构建多元化食物供给体系要关注五大议题
（一）未来我国到底需要多少食物
食物需求量主要由人口数量和结构以及膳食消费结构决定。目前我国的人口数量已经连续两年下降，预计未来人口负增长将呈现“持续时间久、发展速度快、缩减规模大、回弹难度大”的趋势。从结构上看，我国人口老龄化程度将加深，城镇化率将继续上升， 农村人口将进一步减少，农村地区老龄化程度将更加严重， 不同地区的人口聚集和收缩将出现较大差异。除了人口总量会直接影响食物总需求，由于不同年龄、性别、职业人群对热量的需求不同，人口结构也会影响食物总需求及结构。城市化和收入增长带来食物消费升级，口粮消费虽有所趋缓， 但动物性食物消费增加导致饲料粮需求大幅增长；降血脂、降血糖的功能性食物，以及宠物食物市场的需求也会快速增长。与此同时，膳食结构变动也会影响粮食需求。我国居民膳食结构不合理，居民人均碳水化合物、蛋白质和脂肪三大营养素供应充足，但维生素、矿物质等微量营养素摄入量与推荐量之间的差距较大，亟须推动可持续健康膳食。此外， 随着收入的增长，不同类型的食物需求弹性是不一样的，不同收入阶层的食物消费结构和消费弹性也不一样。特别是青年人群，他们的食物消费结构和消费方式与老一辈有很大的不同。但是目前对未来食物需求的相关预测未能较好体现人口数量和结构变动以及膳食结构变动的影响，这将严重制约对未来食物安全形势的判断。因此， 需要及时把握未来人口数量和结构变动，结合未来膳食结构调整，及时准确评估人口数量和结构变动对食物需求总量和结构的影响，特别是口粮和饲料的需求、食物需求总量达峰时间点，还要特别关注人口老龄化对不同类型食物需求的影响。此外，还要探索建立应对人口变动的粮食安全综合预警体系。
（二）现有食物资源的供给现状与潜能是怎样的
构建多元化食物供给体系的关键是向森林、草原、江河湖海、设施农业和植物动物微生物要食物、热量和蛋白。但是，目前关于草地、林地、江河湖海、设施农业、盐碱地等后备资源的食物供给现状还缺乏全面系统的梳理，只有部分文献研究了某个区域或者某个类型的食物供给情况，但对于在整体上判断评估非耕地食物资源的总量还缺乏研究，这些资源的未来潜力到底有多大尚不清楚且存在较大争议，例如可供开发的盐碱地很大程度上取决于相关技术的支撑。在此情况下，如何根据食物需求来调整不同类型的食物结构及其来源就变得更加困难，这也是目前相关政策重点仍更多地集中在耕地资源上的原因之一。因此，需要协调各类食物资源主管部门和相关科研机构，对现有食物资源的供给现状与潜能作出更加精准、全面的评估，再对不同类型食物资源进行结构性调整，包括优化饲料粮结构、饲料蛋白替代等。值得注意的是，人造肉、微藻、菌体蛋白等“未来食物”很可能是农业新质生产力的重要赛道，美国、新加坡等国在“未来食物” 上已经展开了大量商业化实践， 而我国政府和企业对“未来食物”的研究起步较晚，开发还远远不够，应更加重视从“未来食物”中要食物。
（三）如何优化现有农业支持政策
我国坚持农业农村优先发展，将农业农村作为一般公共预算优先保障领域，每年投入大量财政资金支持农业发展。农业政策往往会影响到农村和农民，单一目标的政策很可能会影响到其他政策的目标，在此情况下部分政策或出现“左右互搏”的现象，影响相关政策目标的实现。因此，未来要让有限的财政资金更好地发挥作用，就迫切需要优化现有农业支持政策，从而更好地避免政策目标冲突，实现多元政策目标，降低效率损失。以高标准农田建设为例，我国目前已建成高标准农田10亿亩，未来还要把永久基本农田全部建成高标准农田，2024年中央一号文件也提出要进一步提高高标准农田的投入。但与耕地投入相比，对草场、林地等非耕地资源的投入不足。从农业科研投资上看，我国对主粮、肉类的科研投资更多，而对杂粮、蔬菜、水果等方面的投资相对不足。这种财政投入结构和科研投资结构都与多元化食物供给体系的要求不符，这就要求测算不同类型的投资回报以更好地确定投资优先序。此外， 也要改革现有的补贴内容和方式，一方面形成价格、补贴、保险“三位一体”的生产支持政策体系；另一方面要注重对消费的政策支持，包括加强消费者营养膳食教育、减少食物浪费等。
（四）如何考核评估多元化食物供给体系
我国目前已经形成了一系列与食物供给相关的考核制度，包括“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制、粮食安全党政同责，以及耕地保护责任目标考核、粮食安全责任制考核等。2023年12月通过的《粮食安全保障法》也明确了“保障国家粮食安全应当树立大食物观，构建多元化食物供给体系，全方位、多途径开发食物资源，满足人民群众对食物品种丰富多样、品质营养健康的消费需求”；同时对粮食也明确了定义，即“本法所称粮食，是指小麦、稻谷、玉米、大豆、杂粮及其成品粮。杂粮包括谷子、高粱、大麦、荞麦、燕麦、青稞、绿豆、马铃薯、甘薯等”；还明确了耕地利用优先序，即“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”。但是如何在相关考核中体现大农业观、大食物观以及《粮食安全保障法》的新要求，从而更好地促进多元食物供给还缺乏认识；现有考核更多集中在保护耕地数量、防止耕地非农化和非粮化方面，部分地方还缺乏对大食物观和多元食物供给的认识，片面强调谷物生产；这些既影响多元化食物供给，也影响农民收入和资源环境保护。未来应在相关考核中体现大农业观和大食物观思维，要从耕地保护考核扩展到整个国土食物资源考核，从粮食安全考核扩展到多元化食物供给考核。此外， 目前除了粮食和重要农产品外，其他一些食物的生产数据还缺乏相关统计。国家统计局虽然发布了部分食物消费层面的数据，但这些消费数据没有纳入家庭外的食物消费，也未公开具有全国代表性的居民膳食消费数据。食物生产和消费数据的缺失既影响考核工作， 也导致对居民食物消费把握不准。2024年中央一号文件提出要“探索构建大食物监测统计体系”和“加强粮食和重要农产品消费监测分析”，这就要求政府要注重多元食物相关的统计工作，做好食物生产和消费数据的基础工作。
（五）如何引导消费者采用更加多元化的营养健康膳食
构建多元化食物供给体系不仅要关注生产方面，也要关注消费层面，让不同类型的消费者能够负担得起和主动采用更加多元化的营养健康膳食。现有研究表明，多样化的营养健康食物的成本较高，这就意味着有相当数量的消费者无法负担这些成本，特别是农村低收入者和弱势群体。因此， 迫切需要进一步探讨如何提升重点人群的多样化营养健康食物的可支付能力，比如加强对多样化营养健康食物的支持政策。这一方面需要加强顶层设计，制定国家级食物支持政策纲领，明确政策目标、任务和实施路径，同时要鼓励各地结合地方实际，制定地方性食物支持政策细则，确保政策落地见效。可能的政策选项包括对低收入群体提供食物补贴以帮助其购买营养丰富的食物；升级学校食堂，为学生提供营养午餐；支持食物捐赠和分享项目，减少食物浪费，帮助贫困和弱势群体获得多样化营养健康的食物；制定符合区域人群特点的膳食指南，为消费者提供科学的膳食指导等。
【本文系国家社科基金重大项目“新形势下我国农业食物系统转型研究”（项目编号： 22&ZD085）的阶段性研究成果】
作者分别为中国农业大学全球食物经济与政策研究院研究员；中国农业大学经济管理学院教授；中国农业大学讲席教授、全球食物经济与政策研究院院长