实现科技自立自强的改革路径与重点

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国务院发展研究中心课题组

内容提要: 

本文节选自“国务院发展研究中心研究丛书2022” 中的《科技自立自强:体制与政策》一书。该书立足国际经验和中国国情,讨论辨析科技自立自强的核心要义和重要内涵。科技自立自强的关键是形成符合科研规律,有效满足国家发展和市场需求,鼓励探索创新、开放和有活力的科技创新体制机制。本书从科技力量布局、科技计划组织、科研管理制度、科研评价体系、科技转化机制、创新开放制度等角度系统梳理了我国当前实现高水平科技自立自强面临的体制机制障碍,并提出我国科技体制改革路径的相关建议。

实现科技自立自强是我国从以技术追赶为主转向前沿创新与技术追赶并举的必然选择。新阶段的科技体制改革必须从国家发展全局的高度出发,立足国家战略需求,坚持“四个面向”,更好地适应科技创新规律。

(一)构建定位清晰、基础扎实、协同合作的科研组织体系,形成适应新发展阶段的体系化战略科技力量布局

进一步厘清国家实验室、国家科研机构和高校等科研力量的使命定位。国家实验室及全国重点实验室要紧紧围绕国家需求和各自领域布局,按照竞争择优、合作共赢的原则组织各方力量集中攻关。高校更加聚焦在基础研究、学科建设和人才培养上。国家科研机构致力于解决影响国家发展长远利益的重大科技问题,加快建设原始创新策源地。基础学科中心和跨学科研究中心等要进一步明确自身定位,避免形成新的重复建设。国家科技计划和国家科研任务要根据任务需求特点,探索不同的产学研合作新模式和稳定支持机制。

稳步推进国家科研机构内部优化重组。根据国家战略、科技和经济发展需要,结合研究领域和特征,实行以“一院一策”为基础的分类改革, 建立“专而精”的核心研究机构。对那些主责主业不清晰、研究领域重复交叉或已不适应新时代需要、企业研发机构能替代的内设科研单位,进行重组、撤并或市场化改制。对改制后的科研单位,政府不再提供经费保障,主要通过竞争性科研经费等方式予以支持。

(二)完善满足国家使命和产业发展需要的需求凝练与决策机制,充分释放需求对科技水平提升的支撑带动作用

建立国家需求与市场需求相统一、需求拉动与科学驱动相协调、民主与集中相结合的需求凝练与决策机制。以健全职能机构功能、提高企业参与程度为重点,在凝聚政府、学术界、产业界共识的基础上科学决策,推动重大科技战略任务高效实施,提高科技资源配置效率。

探索建立综合性与专业性相结合的科技管理体制。核心是解决国家需求导向与科技供给导向结合不紧密的问题。科技主管部门要强化宏观管理职能,在总体规划、宏观统筹、需求凝练、政策制定、评价监督等方面进一步发挥作用,从管项目管经费转向管政策管规划,负责跨部门、综合性、交叉性的科技计划管理。行业管理部门要进一步强化专业性科技计划管理职能和能力,进行项目选择、组织方式、行业科研机构改革等综合改革,解决专业计划小、散、重复和低水平“养人养队伍”的弊端。

充分发挥企业在“出好题”和“答好题”中的市场导向和资源整合作用。一是健全产业界与科技界协同凝练选题机制。更大比例吸收企业及产业科学家、企业专家参与国家相关科技项目顶层设计和指南编制以及关键核心技术梳理等工作,具备条件的企业科学家可成为专家组组长。二是大力支持企业参与前沿技术研究和核心技术攻关。对“卡脖子”问题突出的技术实行“谁被卡—谁出题—谁主导—谁采购(应用)”的全链条权责机制,政府和企业可按比例分摊研发经费。

(三)建立符合科研规律和充分调动各方力量的支持新机制,提升科研基础能力和水平

按照“保重点”的原则稳步实行科研经费稳定支持机制。对作为国家战略科技力量的国家实验室、重组后的全国重点实验室、新建的基础学科研究中心以及改革后的国家科研机构等,实行“中长期概算+包干制+负面清单”科研任务经费管理制度,保障重点战略科技力量的稳定运行。

建立“两基结合,投赠互补”的基础研究多元化投入体系。探索建立“政府基金与公募基金并举,企业基础研究投入与社会捐赠双抵扣”的多元化投入体系,构建政府主导与社会投入相协同、自上而下与自下而上相结合的基础研究投入制度框架。一是探索在科学研究领域设立公募基金会,吸纳社会捐赠。二是在试点企业联合基金的基础上,进一步成立由行业多家龙头企业共同出资、各级自然科学基金按比例配套的“产业基础研究联合基金”。三是进一步提高企业基础研究投入的税前加计扣除比例。四是加大社会公益性捐赠的所得税减免力度,适当提高企业和个人公益性捐赠的税前抵扣比例,并延长结转年限。

积极推进高校和科研机构自主权改革。给予高校和国家科研机构更大的用人和科研等管理权限,以“双一流”高校和优质民办高校为试点,开展高校自主权综合配套改革试点工作。

(四)深化科技评价改革,营造鼓励潜心研究的良好科研生态

科技评价制度改革的目的是通过深化科研“放管服”改革,理顺政府与科研活动的关系,减少政府对科研单位和科研人员绩效的不合理干预,减少非科研干扰和负担,净化科研环境,建立符合科研活动规律、人才成长规律和科研单位发展规律的激励机制。

集中推进成果评价立新标。成果评价是机构评价和人才评价的基础,是“破”与“立”问题的焦点,主要集中在技术层面,改革难度相对小、科研人员获得感最强。应以成果评价为突破口,在国家科技计划、高校和科研机构以及其他评价考核中落实分类评价原则,在“最后一公里”上完善成果分类评价制度。

机构评价改革主抓根据科研单位的特点实行分类评价。政府考核评价对象从机构全覆盖转向中等和落后单位的引导,通过“一校一策”和“一机构一策”实施高校和科研机构分层分类评价;评价标准从唯数量转向重质量,从倚重定量指标转向定性与定量相结合,从发展模式和目标的单一化转向鼓励特色化多样化发展。

以清理人才“帽子”为重点深化人才评价改革。加大对中央和地方各类人才计划、荣誉和奖项的清理力度,建立集中统一审批制度,原则上不新增。人才培养、激励和使用要防止“揠苗助长”、套用行政管理手段选人用人、将人才分为“三六九等”等倾向,让有才能的科学家“冒出来”而不是“拔出来”,让科技资源和科研绩效相匹配,形成不论权威地位的科研人员“能者上”局面。

(五)强化企业科技创新动力,优化科技成果转移转化的创新生态

公平支持和鼓励各类所有制企业发挥创新主体作用。支持各类企业自主创新产品进入政府采购市场,培育自主可控的软硬件产品,发展壮大平台生态。在面向国家重大需求、重点民生领域支持企业依靠创新培育“领先市场”。强化国有企业在产业链创新中的中坚作用,进一步深化改革,完善分类考核机制,使其愿意在高风险的长线研发项目中加大投入。改革国有企业高科技人才薪酬管理和激励制度,解决工资总额管理弹性不足、企业技术人员待遇偏低、难以集聚高层次人才等制约技术创新的关键问题。

完善支持科技成果转化的金融生态。一是进一步明确不同类型、不同性质金融机构支持科技自立自强的重点领域、支持方向、支持方式和考核标准。二是针对不同规模、不同科研实力、不同技术研发领域、不同技术研发目标的创新企业,形成差异化的政府牵头投入的基金群,提高社会资本对前沿科技创新的投资意愿。三是发挥政策性金融的积极作用。进一步完善与信贷支持相结合的科技型中小微企业担保体系,加大初期的财政资金注入,从国家和地方两个层面考虑设立政府主导、风险共担的政策性担保机构和再担保机制。

形成兼顾科技突破与带动协调发展的区域科技布局。一是在以支撑基础科学研究、前沿技术突破和攻克“卡脖子” 关键核心技术等为主要任务的目标下,国家科技资源布局应坚持效率优先原则,根据各地方科技条件的匹配程度进行决策。二是加强在事关国家发展全局的气候变化、生态治理、资源转型、农业发展等公共服务领域的科研活动和科研设施投入,促进地方特色科技和产业的形成与发展。三是设立欠发达地区科技发展基金,支持地区产业转型升级。对新建、在建的国家科技基础设施,取消或降低欠发达地区的资金配套要求。

(六)完善与新发展阶段要求相适应的创新政策,更大力度构建开放创新新格局

建立更加符合国际惯例的创新政策体系。突出以公平竞争促进企业创新升级的原则, 探索以反垄断和反不正当竞争等方式公平处理国内外企业的大幅降价压制等市场行为。探索在我国境内设立国际科技组织,引进外籍科学家在境内国际科技组织任职。牵头组织国际大科学计划和大科学工程, 积极吸引外方参与。

进一步增强对发达国家与我国开展科技合作的吸引力。加大力度建立面向全球的科学研究基金和科技合作计划, 加强与世界各国的科技联系纽带。在保障安全的前提下推动数据跨境便利流动,加快探索促进研发和商业数据跨境流动的自由便利、有效监管的政策体系,为未来加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)等打下良好基础。完善新发展阶段跨国研发“引进来”“走出去”政策,明确赋予跨国公司在新发展格局中的重要地位。支持外资企业平等参与政府采购和标准制定,尽快出台外资研发中心的专项和配套政策。加快推进国际认证标准和实验室结果的标准体系建设。

加快探索高技术移民制度,建立有利于全球科技人才流入、集聚的大环境。完善用人单位与海外人才的直接沟通机制,切实发挥用人单位主体作用。建立完善外国高层次人才评价机制,制定实施“专项计划+专项基金”行动方案, 吸引外国(华裔)人才来中国发展。推进高技术移民的试点建设,在部分地区进行“国际人才先行区”的政策实验。

本文执笔人:马名杰 

田杰棠 戴建军

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