胡 迟
内容提要：
国有资本投资、运营公司改革直击国企改革的难点瓶颈问题，对新时期全面深化国企改革具有重大意义。可以预计，国有资本投资、运营公司的数量还会扩容。未来要以国有资本投资、运营公司架构设计的预期目标为准绳，进一步深化、扩展国有资本投资、运营公司的改革实践，有效发挥国有资本投资、运营公司架构功能对整个国企改革的促进作用。
《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》提出，健全以管资本为主的国资监管体制，并进一步明确了发挥国有资本投资、运营公司作用的改革导向。自1978年开启国有企业改革以来，国资监管体制改革已经历了四十余年的探索实践。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出改组组建国有资本投资、运营公司。作为国有资本授权经营体制改革政策设计的重要载体，国有资本投资、运营公司在构建以管资本为主的国资监管体制， 打造国有资本流动重组、布局调整的有效平台，探索和把握中国特色国有资本运营规律方面，形成了一系列可复制、可推广的经验做法，为国有经济布局优化和结构调整作出了突出贡献。
国有资本投资、运营公司是“管资本”为主体制的重要实施载体
作为新时期经济体制改革的中心环节，国有企业改革深刻影响、推动了许多重要领域的变革。国有资产管理体制的改革也经历了长期的攻坚探索实践。回顾改革开放以来的历史，我国国有资产管理体制经历了从直接管理企业，到管人管事管资产相结合，再到管资本的发展历程。在这个过程中进行了有关国有资本投资、运营公司（亦称“两类公司”， 或平台公司）授权经营的改革。自1993年党的十四届三中全会确立“政资分开”原则以来，国务院和各地政府不断推进国有资产管理体制改革，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，在国有资产的管理、经营和监督等方面进行了大量探索。
一是成立国有资产管理局，探索市场经济条件下的国有资产管理模式。1988年国家国有资产管理局组建成立，上海、深圳、珠海、武汉、青岛等地分别建立了国有资产监督管理机构，开始探索市场经济条件下国有资产的管理模式。
二是对企业集团进行授权经营试点，探索国有资产经营方式。1994年国务院决定将中国石化总公司等3个全国性行业总公司作为国家控股公司的试点。延续这一改革思路， 1998年以后国务院先后批准了石油石化、军工、电力等领域44家企业集团进行授权经营试点。上海、深圳、广州、珠海等地结合机构改革也进行了授权经营试点。
三是从中央到地方的实践中形成不同的国有资产管理和运营体制。2000年前后陆续出现了深圳、上海、北京、武汉、青岛、石家庄等地的国有资产管理和运营体制。这些模式既有共性，又各有特色，尤其以深圳模式和上海模式最具代表性。这两种模式都形成了以产权管理为主线的“国有资产管理委员会—国有资产经营公司—企业”三个层次的国有资产管理体制。
四是形成明确国有资产监管机构的出资人监管体制。2002年11月，党的十六大明确提出改革国有资产管理体制， 建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年，组建国务院国有资产监督管理委员会， 形成了新的国有资产管理体制。新体制构建了一整套新的国有资产监督管理的组织体系、法规体系、责任体系， 明确了国有资产监管机构的出资人职责和国有资产监管职责，实现了政企分开、政府社会公共管理职能与国有资产的出资人职能分开，政府与国有企业的关系进一步理清， 国有资产保值增值责任进一步落实。
2013年11月召开的党的十八届三中全会成为国资监管体制改革突破的重要节点。十八届三中全会《决定》提出：完善国有资产管理体制， 以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。应该说，以管资本为主的提法与十八届三中全会提出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用” 相一致。“管资本”是正确处理政府与市场关系的有效手段。相对于之前管人管事和管资产的国资监管体制， “管资本”的制度设计进一步深化了所有权和经营权分离基本逻辑意义上的国企改革。一是将管理对象由国有企业实体转变为国有企业股权和债权，对企业而言不仅能使经营目标更加明确，还可以避免出资人的干预，使企业拥有更符合市场化要求的治理环境和经营目标，从而提高国有企业运营效率。二是进行国有资本投资拓展了国有资本与特定企业的关系，降低了国有资产监管机构因为运营问题导致的投资失败风险， 提升了国有资本的投资效率。三是相较于之前的直接管理模式可以更好地进行国有经济布局优化与结构调整， 不仅可以避免因政策变化导致的市场波动，还可以维护市场在资源配置中的决定性作用。
国有资本投资、运营公司的改革试点在十八届三中全会以后的十年中不断推进。国务院于2018年7月发布了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，用以指导、规范国有资本投资、运营公司的改革试点工作。鉴于大多数国有企业尚不具备改组为国有资本投资公司的条件， 因此在推进国有资本投资、运营公司的改革中，按照渐进式改革的思路，采取了先试点、后推广的工作模式。这是一种改革成本更小、更加稳妥的做法。2013年起至2021年底，中央企业层面有21家国有资本投资、运营公司的试点企业，省级国资委改组组建了超过150 家国有资本投资、运营公司。比较而言，中央企业层面采取了“功能分类型”的做法，即将国有资本投资公司与国有资本运营公司明确分开，通过两个平台各自运作。有的地方则采取了“功能复合型”的做法，即将国有资本投资、运营功能复合一体运作。如省级层面的山东省国有资产投资控股有限公司、四川发展（控股）有限责任公司，地级市层面的泰安市企业国有资产管理中心等。
从国资监管体制改革的角度看，作为国有资本授权经营体制实施的重要载体，国有资本投资、运营公司改革直击国企改革的难点瓶颈问题，对新时期全面深化国企改革具有重大意义。
首先，国有资本投资、运营公司是国有资本授权经营体制实施的重要载体。从两个层面看，第一个层面，改革国有资本授权经营体制是管资本为主国资监管体制的核心。“授权”是指将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，交付国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使。通过深化授权经营体制改革，建立健全权责利相统一的授权链条，可以推进国资管理机构职能和监管方式转变，以管资本为主，以资本为纽带， 以产权为基础，明确权责清单，为彻底实现政企分开、政资分开、所有权和经营权分开创造条件。第二个层面，国有资本投资、运营公司改革是国有资本授权经营体制改革的重要载体。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。坚持“政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”的原则， 理顺授权双方主体之间的信托责任关系。国有资本投资、运营公司更多地充当着政府与企业间的“隔离层”，直接履行出资人职责。落实国有企业独立自主经营的市场主体地位，可以更有效激发企业内部的活力和创新力。从改革实践看，尽管没有成为唯一的实施载体，但国有资本投资、运营公司的改革极大地推动了国有资本授权经营体制改革的推进。
其次，国有资本投资、运营公司在调整结构、优化布局方面发挥积极作用。从改革实践看，与产业集团相比，国有资本投资、运营公司肩负着调整国有经济结构、优化国有经济布局的重大使命。在促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，向重点行业、关键领域和优势企业集中，推动国有经济布局优化和结构调整， 执行国家和地方的产业政策， 提高国有资本配置和运营效率与更好服务国家战略目标与需要等方面，发挥了重要的、不可替代的作用。一是做强做优做大主营业务。提升主营板块行业地位，探索通过引战、混改等手段，加快主营板块升级发展，提升主营板块发展质量。通过加大研发投入和科技攻关力度，加快掌控关键资源和核心技术，提升主营板块竞争力。二是优化资本布局。加大国家安全和国计民生领域、战略性新兴行业的资源配置力度，聚焦重点业务、重点市场、产业链重点环节，增强产业链的控制力。三是推进国有资本结构调整。通过专业化联合重组，推动产业集中度提高，不断创新产业发展模式； 坚持“有进有退”，不断提升资产质量。四是作为产业链的“链长”，主动打造现代产业链和产业生态。强化产业发展顶层设计，重塑产业核心主体发展格局，构建产业链现代服务体系，全面提升产业链供应链安全保障能力，构建高质量、稳定可靠的产业链及产业生态。
最后，更好运用资本工具手段，发挥资本市场功能， 服务国企改革发展。国有资本投资、运营公司是国企国资改革的体制创新。不同于一般的国有企业，国有资本投资、运营公司是在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台，以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作。因此，国有资本投资、运营公司可以更好地运用资本工具手段、充分发挥资本市场功能，积极服务国企国资改革与国有经济发展。一是强强联合。大力整合优质资源，发起设立各类基金，充分发挥证券、保险、担保、租赁、资产管理等省市金融、类金融企业功能作用，促进央地互补协作、共同发展，提升各类资本服务支持区域内国企改革发展的能力。二是创新资本运营手段。灵活运用股权转让、资产置换、兼并重组、资产证券化、企业改制等多种方式，推动完成国有企业集团和政府部门下属非主业企业和不良资产的市场化重组与处置，妥善解决历史遗留问题。三是通过基金、投资等资本运营方式和专业金融服务手段，打通产业链，实现全产业链运作。
进一步深化国有资本投资运营公司改革的建议
2023年2月17日，国务院国资委党委书记、主任张玉卓在《学习时报》发表署名文章指出，持续完善以管资本为主的国资监管体制，适时组建新的国有资本投资、运营公司。在此之前的2022年6月，中国宝武等5家中央企业被国资委正式转为国有资本投资公司， 还有12家中央企业继续深化试点。当年12月，作为国有资本运营公司的试点企业，中国诚通、中国国新被国资委决定由试点转入持续深化改革阶段。由此预计，国有资本投资、运营公司的数量还会扩容。未来要以国有资本投资、运营公司架构设计的预期目标为准绳， 进一步深化、扩展国有资本投资、运营公司的改革实践，有效发挥国有资本投资、运营公司架构功能对整个国企改革的促进作用。
首先，更好发挥调整结构与优化布局的作用。近年来， 国有资本投资、运营公司作为国资国企改革的重要助推器， 在优化投资体系、加大资本投入，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，提升国有资本的控制力和影响力等方面发挥了重要作用。未来的改革与扩容要与国家发展战略相相统一，与宏观经济供给侧结构性改革相连接，深入研究产业发展特点和趋势，通过战略引领、资源配置、资本运作等，落实好国家战略，更好发挥主力军与专业化平台的突出作用，有力推动国有资本布局优化和结构调整。党的二十大报告在“建设现代化产业体系”部分提出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。目前19家“两类公司”的业务主要涵盖房地产、电力、贸易、冶金、交通等领域，还进入了战略性新兴产业。因此，目前已有的和新增“两类公司”主营业务的成长应有助于支撑强国目标的实现，可以看出在物流、交通、创新基础设施、信息基础设施、能源等相关产业仍有较大布局需求。预计今后在主营业务涉及能源、物流、信息技术服务等领域的中央企业中可能产生新的国有资本投资、运营公司。
其次，政府要继续支持国有资本投资、运营公司的发展。未来各级政府、国资委要采取措施增强国有资本投资、运营公司的实力，在资金支持、资产划转、资源支持和政策支持等四个方面对“两类公司”予以支持。一是继续提高公司的注册资本，增加国有资本投资、运营试点公司的投资能力和资本运作实力。如四川发展（控股） 有限责任公司（四川发展） 注册资本800亿元，北京国有资本运营管理有限公司（北京国管）注册资本500亿元。二是划入企业或股权。国有资本投资公司大都由原产业集团改组而来，但不可能每个产业集团都改组为国有资本投资公司。因此，要按照分类的要求及产业发展和结构调整的目标，把某些符合条件的产业集团划转到目前的国有资本投资公司中，如北京市委市政府给北京国管划入北京能源集团有限责任公司、首钢集团有限公司、北京汽车集团有限公司等14家企业；上海国盛持有光明集团、东方国际集团、临港集团等市属企业集团的部分股权，参股隧道股份、交运股份、上海医药、上海电气、上实发展等十几家国资上市公司，持有海通证券、申万宏源证券、上海农商银行、华安基金、浦银安盛基金等金融机构股权；广东恒健持有中国南方电网有限责任公司、中国广核集团有限公司、中航通用飞机有限责任公司等央企股权，拥有全资及控股企业30多家。
最后，区分投资公司和运营公司的功能定位与运营模式。从当前承担职能及运营情况看，国有资本投资、运营公司在投融资及运营方式方面有所趋同。但从属性和定位看， 两者的业务各有侧重，分工较细，未来要进一步明确区分投资公司和运营公司的功能定位与运营模式。这对于形成定型、成熟的“两类公司”运营模式，充分发挥其不同功能至关重要。
从共性看，与在主业范围内从事生产经营活动的企业集团不同，“两类公司”并不从事具体的生产经营，而是国有资本市场化运作的专业平台， 其作用是促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，提高国有资本配置和运营效率。
从差异看，二者的功能定位与运营模式各有侧重。国有资本投资公司要健全战略型管控，国有资本运营公司要完善财务型管控。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以对战略性核心业务控股为主。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标。国有资本运营公司同样肩负调整国有经济结构、优化国有资本布局的任务，但以孵化培育产业为手段，不以产业控制为目标，而以财务性持股为主。国有资本投资公司又可分为两类，一类是以产业整合和发展为主要目标的产业型投资公司，如中粮集团、中国宝武集团、中广核集团等，此类公司以做大做强核心产业、争当行业龙头、积极打造世界一流企业为主要目标，通过投资融资和项目建设进行产业链整合，推动产业结构优化升级， 实现产业资源的优化和配置。另一类则是多元化经营的产业投资公司，主要任务是实现产业孵化、产业培育及资产保值增值目标为主的投资公司，如国投公司、华润集团、中国通用技术集团等。此类公司的产业投向相对分散，更多关注关系国家战略所需但尚未进入的关键领域。产业多元化的国有资本投资公司还应更加关注如何实现不同产业间的协同发展。例如，华润集团聚焦大消费、大健康、城市建设与运营、能源服务、科技金融等五大业务板块，通过并购市场资源、整合现有业务，退出非核心业务、非优势业务、非协同业务，强化业务协同等组合方式，形成业务合力，提升产业控制力。
作者为国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员
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