以产业有效协同 助推都市圈高质量发展

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龙婷玉 于 强 王瑞民

内容提要: 

都市圈是由一个或多个综合实力较强的核心城市以及外围卫星城市共同组成的内部联系紧密、高效分工协作的城市化区域,都市圈的形成与发展深受都市圈内产业协同发展的主导与影响。本文对如何以产业有效协同助推都市圈高质量发展提出政策建议。一是构建以核心城市为主导、周围城市协同发展的都市圈协同治理机制,为产业协同发展提供组织基础;二是建设协同的都市圈基础设施体系,为都市圈产业协同发展提供物质支撑;三是构建区域协同创新机制,为都市圈产业协同发展提供扎实支撑。

产业的集聚与扩散深刻影响着城市化的方向与演化路径。城市化迈入中后期后, 包括人口在内的产业要素加速向都市圈集聚,为都市圈产业协同发展创造了有利条件, 也带来了新的挑战。结合国际主要都市圈的演化实践,本文建议从协同治理、协同基础设施、协同创新三大核心机制入手,推动都市圈范围内的产业协同发展,从而有效促进都市圈高质量发展。

产业持续发展是都市圈演进的主要驱动力

地理学家戈德曼(Gottmann,1957)将美国东北海岸的波士顿到华盛顿长600英里、拥有3000万人口的城市连绵区域(continuity of an are a of “metropolitan”),称为大都市带(Megalopolis), 戈德曼认为都市圈是构成大都市带的基本地域单元(张京祥、邹军、吴启焰、陈小卉, 2 0 01)。

具体来看,都市圈是由一个或多个综合实力较强的核心城市以及外围卫星城市共同组成的内部联系紧密、高效分工协作的城市化区域,都市圈的形成与发展深受都市圈内产业协同发展的主导与影响。当产业在核心城市的集聚达到一定水平后,土地、劳动力等生产要素的价格也随之提高,产业集群会向周边地区扩散,带动周边地区产业的发展。而高端制造业、金融业、房地产业等高回报率的产业则继续留在核心地区,成为核心城市和整个都市圈的主导产业。向外围扩散的产业也会因为生产要素而集聚,从而形成专业化产业功能区。专业化产业功能区也将进一步发展成为都市圈的次核心,逐渐形成多中心的都市圈格局,多中心都市圈的形成也是产业结构成熟的标志之一。都市圈内的专业化产业功能区与核心城市的主导产业共同形成了都市圈发展的产业链条,促进了都市圈内各城市之间的联系,反过来又促进产业进一步发展。从这个意义上分析,产业的不断转型升级推动了都市圈的形成(马春辉,2004;薛俊菲、顾朝林、孙加凤,2006)。

都市圈内的产业分工是一种新型的分工形式,产品和服务不再局限于某一个区域, 而是根据不同生产环节的要求分布到各个区域,通过区域间的产业分工与协作完成最终产品或服务的供给(李靖, 2015)。都市圈内的产业协同与分工既体现了产业链的跨区域分工所发挥的各区域比较优势,同时加强了各区域之间的协作,都市圈内的产业协同耦合为都市圈的整体优势(国家发改委国地所课题组、肖金成,2009)。首先,都市圈内各城市通过产业在都市圈内的分工,找到各自明确的定位和功能,通过产业协作实现都市圈内资源的合理配置,提高资源使用效率,提高了都市圈的整体竞争力。其次,产业的分工与布局是生产要素流动的结果,各区域在承接都市圈产业链某一环节的生产和服务的同时,也成为生产要素的流入地,进而促进区域经济发展水平的提高。

国际主要都市圈的发展实践中,普遍注重发挥核心区域的辐射带动作用,打造多个副中心城市和特色卫星城,并以此为载体,构建都市圈内有序分工、错位发展的产业发展格局和现代产业体系。纽约都市圈核心区的主要产业是金融、房地产、信息、文化娱乐、科技服务等高附加值、高技术含量、知识密集型的现代服务业,内圈高度聚集了先进制造、商贸零售、健康医疗等产业,外圈则主要承载农业及部分服务本地居民的零售、医疗服务业等。伦敦都市圈的核心大伦敦都市区是英国的金融资本和贸易中心,主要承担高级商业服务功能,国际化、信息化程度较高。大伦敦都市区与周边的伯明翰、利物浦、曼彻斯特等城市形成组团发展格局(金东,2 0 21)。从产业空间重组来看,东京都市圈逐步形成梯度发展、阶层趋于固化的产业空间结构,服务业和高附加值轻工业中心集聚,技术密集型重工业外围布局(陈红艳、骆华松、宋金平,2 0 2 0)。

我国都市圈产业协同的主要特征与问题

新中国成立之初,我国城镇化率仅有10%,2011年城镇化率达到50%,开始进入城市化社会,后稳步提升至2 0 2 2 年的65.2%。我国城市化迈入了中后期阶段,产业结构也从制造业主导转向服务业主导, 为都市圈形态的形成与初步发展奠定了基础。但同时要看到,当前都市圈发展中突出的核心城市产业极化现象一定程度上制约了都市圈高质量发展。

一是不同城市产业同质化突出,尚未形成都市圈范围内的产业协同发展格局。产业协同发展与都市圈高质量发展相辅相成、互为条件,要素和资源跨越行政边界的束缚自由流动,推动了产业的分工与协作,促进了都市圈的形成与发展;都市圈产业高质量协同发展又进一步促进了要素的跨区域流动和配置。我国的部分都市圈产业集聚度不够,各城市产业自成体系,高度同质化,没有形成跨区域的产业分工与协作体系。中心城市的产业结构高级化和合理化趋势明显,但外围城市产业结构较为落后,不少外围城市的县域主导产业仍然是农业。总体来看,我国现阶段的都市圈主要是城市群的形态,综合表现为人口、资金、信息等方面的综合联系,不同城市的总体分工水平较低(王瑞民,2 0 21)。

二是人口等生产要素过度向核心城市中心城区集聚,产生严重的城市病。从高度城市化国家的发展历程来看,一个规律是当城市化率达到60% 左右,因受到城市病以及交易成本等因素的影响,开始出现人口以及与之相伴随的就业分散化现象。具体表现为人口和就业不再单向地聚集在核心城市和核心城区,而是开始向外围地区扩散,核心城市和核心城区的人口增长率低于外围地区,并最终形成多中心的城市化区域。当前我国都市圈内人口流动的主要方向仍然是从乡村流向城市,从外围城市流向核心城市。从我国主要都市圈的情况来看,都市圈内核心城市的区县人口呈现明显的增长趋势,非核心城市区县人口呈现明显的减少趋势,且各个城市的主城区以人口增加为主要趋势,郊县以人口减少为主要趋势。我国在城市化率过半之后,仍然保持着人口持续向核心城市和核心城区的集聚,其结果是城市地区出现房价上涨、交通拥堵、环境恶化、土地供需矛盾突出等城市病。

三是都市圈内部区域分割严重,尚未形成都市圈范围的协同治理机制。成熟的都市圈能够实现区域内各地区协调发展的重要原因之一是实现都市圈内的协同治理,各地区共同参与经济发展的过程,共同分享经济发展的结果,各区域收入水平的差距相对较小。我国的都市圈存在两类典型的区域分割。一类是区域间的行政分割,各区域以行政范围为界,各自为战。行政区划制度对资源配置与要素流动产生了极强的固化作用,城市边界成为地方政府行使公共权力的边界(申明锐、王紫晴、崔功豪,2 0 2 3)。地方政府受到利益最大化追求的驱动,在实际发展中往往容易产生地方本位主义和保护主义,即通过行政区划壁垒阻碍要素在各区域间的自由流动(张京祥、沈建法、黄钧尧等,2 0 0 2)。而且,在现阶段的都市圈内部不同城市或区域财政税收等政策方面的协调机制有待完善,对资金、土地、能源和排放等要素的配置权力不明确, 制约了都市圈内资源的高效利用(王圣军,2 0 0 7;刘云中, 2 0 2 3)。另一类是同一区域内的城乡分割。数据分析显示, 珠三角城市群、上海都市圈和杭州都市圈内各区县的城乡收入之比相对较小,集中分布在1.5—2.5这一区间。而京津冀城市群、西安都市圈、南京都市圈的城乡差距悬殊,分布也更为分散,城乡收入之比主要分布在1.5—3.5这一区间。

推动都市圈产业协同发展的内外部有利条件

当前复杂多变的国际形势对我国的都市圈产业发展提出了更高要求。新一轮技术革命方兴未艾,也为我国都市圈的发展提供了有利条件(见图1)。

一是经济全球化遭遇挑战,危中有机。当今世界百年未有之大变局加速演进,国际局势复杂多变,挑战与机遇并存。其一,大国博弈日趋激烈。其二,逆全球化浪潮此起彼伏,国际贸易、国际投资、国际金融等多个领域的保护主义加剧,也伴随着新一轮的国际经济贸易规则的重构。

二是都市圈范围内的协同发展是城市化高质量发展的重要共识。我国经济处在结构转型的关键时期,城镇化是拉动我国经济增长的巨大引擎和扩大内需的最大潜力所在,破除大城市病、以城市高质量发展助推社会的高质量转型升级是当前及下一阶段我国发展的重要共识之一。从伦敦、巴黎等国际著名的大都市圈的发展经验来看,在大城市发展达到一定规模、城市病凸显的前提下,围绕中心城市布局产业新城、构建协同发展的都市圈成为这些地区推进城镇化高质量发展的必然选择。

三是新一轮技术革命为都市圈内产业协同发展提供澎湃动力。数字技术通过助推信息、数据、知识等要素的跨区域流动,打破了产业发展中要素流动的地域空间障碍,并有效缩小了各行业之间的壁垒, 减少了时间和空间对产业集群发展的制约,进一步延伸了各产业链条,拓展了产业链的宽度。新一轮以数字经济为代表的技术革命使得拥有高新技术的都市圈在发展中更具竞争力,加剧了都市圈的分化。一些传统的依靠自然资源优势形成的工业化城市群开始衰落,而依靠技术进步、集聚高新产业的都市圈正成为经济增长的中心。在新一轮技术革命推动下,我国中小城市的城市化率将不断提高,中等规模城市城市化率增速更快, 大型城市的城市化率将进入平台期,超大型城市人口几近饱和,城市化进程趋缓(国务院发展研究中心市场经济研究所课题组,2 0 21)。

以产业有效协同助推都市圈高质量发展的政策建议

从国际都市圈产业协同发展的经验来看,都市圈产业协同发展既是城市化发展到一定阶段以后经济规律作用的结果,同时也受到规划引导的深远影响。国际大都市规划的共同之处在于制定长期发展规划,为产业协同发展提供组织基础,大规模推进都市圈基础设施建设,提高要素配置效率,以都市圈为单位进行产业布局,明确区域功能定位。

结合自身条件,借鉴发达国家经验,我国可从构建都市圈协同治理机制、协同基础设施体系以及协同创新机制等方面着力,促进都市圈产业协同发展。我国都市圈的发展应以打造都市圈内产业协同发展格局为重点,着眼于如何实现都市圈范围内的城市分工与协作, 提高产业链韧性、安全和国际竞争力,进而实现都市圈的高质量发展。具体建议如下。

一是构建以核心城市为主导、周围城市协同发展的都市圈协同治理机制,为产业协同发展提供组织基础。明确划定都市圈的范围,并在此基础上建立完善都市圈内部各行政区域的跨行政界限统筹协调机制,构建都市圈内协同的治理体系。通过在区域规划、行政管理、财政税收体系、住房供应、公共服务等多维度探索构建都市圈内协同的治理体系,打破行政区域对要素流动的限制,推进一体化的劳动力市场、资本市场、土地市场等要素统一大市场的构建,促进资源和要素在都市圈内自由高效流动。

二是建设协同的都市圈基础设施体系,为都市圈产业协同发展提供物质支撑。一体化的基础设施建设有效降低了要素跨区域流动的成本,提高了要素配置效率,有效促进了都市圈产业协同发展。其中, 交通设施的建设尤为关键,交通设施通过影响产业发展的运输成本和居民的居住选择进而影响城市人口和经济布局(傅志寰、吴志强,2 0 2 3)。大力推进都市圈交通运输体系建设,打破地理位置对区域交流协作的制约,缩短要素配置的时空距离。同时,促进都市圈内各城市的收益共享和风险共担机制的形成。鼓励都市圈内各城市在公共服务的各项领域开展跨区域合作,整体上提高资源配置效率。

三是构建区域协同创新机制,为都市圈产业协同发展提供制度保障。根据新经济地理学的观点,创新在城市发展中发挥着重要作用,创新因存在知识壁垒和交易成本等模仿障碍而产生垄断租金收益, 当创新收益随着知识扩散降低到一定水平,创新又会在新的区域开始,每一次新的创新都会产生新一轮的垄断租金,正是这种周而复始的创新促进了城市长期的增长。创新涉及企业、大学、实验室等不同组织的参与者的互动与合作,受到城市制度体系的深刻影响(迈克尔·斯托珀尔, 2 0 2 0)。协同的治理体系以及基础设施体系有效地保证了人口等要素在都市圈内的互动,进而有效地保障了都市圈内创新的发展。同时,创新体系自身的建设也必不可少。建议通过联合建立重点实验室、技术创新中心等合作平台的方式,实现资源共享、成果共用。围绕战略性新兴产业和传统产业的技术难点瓶颈等问题,开展研究合作,推动技术成果加速转化,提升都市圈整体的创新能力,促进都市圈产业转型升级。

【本文为中国国际工程咨询有限公司自开课题“产业协同视角下我国都市圈高质量发展研究”的阶段性成果】

作者单位:农业农村部农村经济研究中心;中国国际工程咨询有限公司社会事业业务部;国务院发展研究中心市场经济研究所

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