丁金学
革命老区、民族地区、边疆地区、脱困地区以及资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区等特殊类型地区是关系社会主义现代化强国“两步走”战略顺利推进的重要地区，也是我国交通基础设施发展最薄弱的地区。长期以来，党中央、国务院高度重视特殊类型地区经济社会发展，交通基础设施条件明显改善。但是，受地理条件、自然环境、发展基础和资金投入等因素制约，特殊类型地区交通基础设施发展短板依然明显，日益成为制约经济社会发展和国家区域协调发展的重要因素。
立足新发展阶段，应聚焦特殊类型地区发展实际和特征，因地制宜，分类施策，持续加速发力，加快提升交通基础设施供给质量，强化有效投资，助力形成强大国内市场， 增强经济发展后劲。
特殊类型地区是我国交通基础设施主要短板区域
与全国其他地区相比，我国特殊类型地区交通基础设施建设相对滞后，发展水平总体相对较低，对地区经济发展和社会稳定的保障能力不足， 与实施区域协调发展战略的要求相比，还存在一些短板。一是网络连通度不足。国家公路网和铁路网规划中未贯通路段，以及机场布局规划中待建机场主要集中在特殊类型地区，内联外通的路网结构尚未全面形成，路网密度和通达深度有待提升。二是技术等级偏低。特殊类型地区交通基础设施普遍建成年代较早、标准较低，高等级公路比重、铁路复线率和电气化率等均低于全国平均水平，现代化交通基础设施建设滞后。三是建养难度大、成本高。特殊类型地区普遍地质地貌复杂，交通基础设施建设和养护成本较高， 抗灾能力弱，加之自身经济和财力基础薄弱，建养资金筹集困难。四是资源环境约束压力大。特殊类型地区多为生态环境优良和自然资源富集地区， 生态环境敏感脆弱，交通基础设施建设与资源利用和环保要求的矛盾较为突出。
我国已进入特殊类型地区交通基础设施补短板的关键时期
（一）从国际看，全球基础设施建设正呈现“三期交汇”态势，交通基础设施建设或将步入新一轮战略机遇期
发达国家、新兴经济体国家、欠发达国家基础设施条件和发展阶段差异明显，但当前均将提升基础设施发展质量和水平作为重要任务，呈现出“三期交汇”态势。一是发达国家基础设施进入更新换代期。发达国家基础设施建设起步早，网络完备，但设施日益陈旧老化，能力和服务水平明显下降，需要周期性更新换代，制定相关规划，如欧盟泛欧交通和能源网计划、“ 美国2050”高速铁路网规划、日本基础设施“长寿化”计划等。二是新兴经济体国家基础设施进入提升拓展期。新兴经济体国家基础设施短板制约和薄弱环节日益凸显，随着经济社会快速发展，需要加快规划完善基础设施网络，如俄罗斯高铁计划、印度基础设施“钻石计划”、南非国家基础设施规划等。三是欠发达国家基础设施进入起步发展期。欠发达国家长期受基础设施落后制约，加强基础设施建设已成为其提振经济、发展产业、改善民生的首要任务或重点战略， 纷纷进入基础设施规划建设的起步发展阶段，如非洲一体化基础设施计划等。总体来看，全球基础设施建设投资需求依然强劲。据全球基础设施中心测算，到2040年，全球基础设施投资需求约为9 4万亿美元，其中，中国、美国、印度、日本四国投资需求约占全球基础设施投资需求的一半。
（二）从国内看，我国交通运输发展已总体适应经济社会发展需要，“补短板”已成为当前交通基础设施建设的核心任务
改革开放以来，我国交通运输发展先后经历了瓶颈制约、初步缓解、基本适应等发展阶段，目前已总体适应经济社会发展需要。美国、日本等发达国家的发展经验表明，在以构建基础设施网络为主的规模化建设热潮后，基础设施“补短板”和结构优化将成为新的投资方向。我国交通基础设施建设在经历了长期的规模扩张后，目前全国网络主体框架已基本形成，运输线路总里程、高速铁路和高速公路里程、沿海港口总吞吐能力等位居世界第一，但结构性短板还比较突出，整体性、系统性水平还有待提高。总体来看，近期我国交通基础设施发展重点将由整体扩张成网转向局部“ 补短板”，这将有利于完善区域交通基础设施网络，推动现代综合交通运输体系发展， 对于改善特殊类型地区经济发展条件，增强经济发展内生动力，推进区域协调发展和乡村振兴战略深入实施等意义重大。
（三）从自身看，特殊类型地区交通基础设施“补短板” 投资效益可观，债务风险总体可控
对我国交通基础设施投资与经济增长关系进行量化分析表明，交通基础设施投资的边际效益在交通运输发展的瓶颈制约、初步缓解、基本适应、总体适应阶段依次呈递减趋势。特殊类型地区的交通运输发展水平显著滞后于全国平均水平，目前大致处于初步缓解向基本适应过渡的阶段，相比全国的总体适应阶段，当前特殊类型地区交通基础设施投资的边际效益要明显高于其他地区。从投资的债务风险来看，当前特殊类型地区交通基础设施建设融资渠道相对单一，主要依靠中央和省级政府转移支付，债务负担相对较小。当前加强特殊类型地区交通基础设施投资建设的负担主要在财政转移支付，但是增加投资有助于改善交通条件， 显著增强经济发展内生动力， 释放强大国内市场的区域发展活力，进而增强特殊类型地区自我发展能力，形成自我发展的良性循环，逐步减少财政转移支付规模。
特殊类型地区交通基础设施补短板应因地制宜、分类施策
（一）以加强对外互联互通、增强可进入性为重点，全面改善革命老区出行条件
根据全国铁路网规划，优先推进一批革命老区对外铁路通道项目并合理布局站点， 推动连接重要资源开发地、红色旅游景区的铁路支线建设。加快推进高等级公路建设，密切与周边中心城市或城市群地区的高效连接。根据红色旅游发展，建设一批红色旅游精品线路，合理布局一批支线和通用机场。支持有条件的老区加快港口、航道等水运设施建设，积极建设渡口码头，方便群众安全出行。根据能源开发与调拨，合理推进部分能源通道建设。
（二）以构建高速公路与国省干线相互补充的骨干公路网为重点，全面解决民族地区“断头路”“ 瓶颈路”“ 回头路” 问题
有序推进民族地区干线铁路和高速公路项目建设，畅通对内对外联系大通道，提升“进出疆、出入藏”对外联通能力。重点完善民族地区高速公路网络，全面打通高速公路“ 断头路”。积极推进国省道改造，提高公路等级结构，加强通县二级公路建设，着力解决国省干线“ 瓶颈路”。推进农村公路发展，加强建制村通硬化路建设，逐步取消乡村公路“ 回头路”。改造建设一批旅游路、产业路、资源路，优先改善少数民族特色村寨和风情小镇等旅游景点景区的交通基础设施。
（三）以边境铁路、沿边公路等为主体，建设满足守边固边富边强边保障需求，稳定可靠、机动灵活的边疆地区交通基础设施
积极推进边疆地区铁路新线建设与既有线扩能改造，适时建设重点方向沿边铁路，有序加密区域铁路网络，完善口岸后方铁路集疏运系统。加快推进沿边公路体系建设，统筹边疆地区经济发展需求和国家边防保障需要，加快构建由国道主干线、并行线、放射线、抵边线构成的沿边公路网络。加快推进偏远地区、地面交通不便地区、自然灾害多发地区、农产品主产区、主要林区和旅游景区等地区通用机场建设。加强澜沧江—湄公河等国际水运通道和界河跨境桥梁建设。
（四）以畅通对外衔接骨干通道、打通农村公路“最后一公里”为重点，加快构建脱贫地区综合交通基础设施网络
加快补齐脱贫地区交通基础设施干线短板，积极推动国家铁路网连接脱贫地区的重大项目建设，加快国家高速公路和普通国道未贯通路段建设， 完善脱贫地区机场布局。围绕增强脱贫地区的自我“造血” 功能，加强“通村畅乡、连田达园”的农村公路建设，着力解决“ 最后一公里”和“ 毛细血管”问题，加快推进资源路、产业路和园区路建设，优先支持乡村旅游示范区及乡村旅游重点村寨公路建设。
（五）以专业化交通基础设施建设和传统基础设施综合改造为重点，加快完善资源枯竭地区交通基础设施
资源枯竭地区产业发展面临转型，适应资源开发的传统运输需求与适应接续产业发展的新兴运输需求交织问题比较突出。对外积极发展衔接通道，改善区位条件，承接产业转移。对内全面加强矿区和易地搬迁地区交通基础设施建设，重点根据资源枯竭地区产业发展接替情况，积极推动专业化交通基础设施建设，探索建设重载铁路、重载公路和货运专用道路。逐步剥离传统资源类运输需求，适应新的接续产业发展需求，加强传统基础设施综合改造，逐步将资源枯竭腾退的富余运能改造提升为新产业发展需求运能。
（六）以存量交通基础设施更新改造、增量交通基础设施优化创新为重点，全面提升产业衰退地区交通基础设施发展水平
畅通产业衰退地区骨干通道连接，推进既有通道缺失路段、延伸路段建设，全面梳理改造干线铁路能力紧张的“卡脖子”路段，打通区域公路“断头路”。结合产业衰退地区产业转型升级示范区建设和城区老工业区搬迁改造，加快推进老旧交通基础设施更新改造，推动现代化交通基础设施建设。以牵引带动产业衰退地区产业升级和新业态培育为重点，加快创新发展旅游交通、智能交通、轨道交通、综合枢纽等现代新型交通基础设施， 推动现代装备制造和现代服务业发展。
（七）以加快转变交通发展方式、节约集约利用资源为重点，加快建设生态严重退化地区绿色交通基础设施体系
统筹资源约束和生态环境容量限制对交通基础设施建设规模、空间布局、技术标准等方面的要求，推动生态严重退化地区交通基础设施向资源集约节约利用、环境绿色友好方向发展。加强不同运输方式和运输线路的空间集聚与互相协作，最大程度降低对资源的占用和环境的破坏。结合水土流失治理等重大生态工程， 合理推进国家级自然保护区、地质公园及森林公园等的管护道路建设，因地制宜建设旅游景区道路和通用机场，重大区际交通干线合理避让重要生态敏感区。
作者单位：国家发展和改革委员会综合运输研究所
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