大变局中的APEC

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卢国学

目前,在世界经济普遍低迷的国际大背景下,亚太经济发展可谓全球瞩目, 各种务实的经济合作机制得到空前发展,为世界经济发展带来新的生机和希望。很多国际组织机构的重要会议都在亚太地区召开,各国领导人也频繁到访亚太地区。回顾和肯定亚太经济合作组织(APEC)在过去30多年来为本地区的繁荣与发展所做出的努力和贡献,期望在当前国际格局发生转变以及全球经济面临更大下行压力的环境下,APEC仍能固守初衷、肩负使命,担负起作为亚太各经济体之间互动平台的时代责任。

APEC是一个具有官方性质的“经济合作论坛”。从它的英文名字“Asia-Pacific Economic Cooperation”上就能够看出,它与世界贸易组织(World Trade Organization)、世界卫生组织(World Health Organization) 等这些以“Organization”冠名的组织机制明显不同。APEC是一个“弱组织”,这种功能定位决定它从诞生之日起,就不具备类似WTO那样的硬性安排和运作机制。1989年在澳大利亚堪培拉召开的首届部长会议就强调该机构是以“讨论加强亚太经济合作问题”为主要目标。1993年在美国西雅图首次召开的领导人非正式会议(即峰会)宣言中再次强调:APEC 是为本地区人民创造稳定和繁荣的未来,建立亚太经济的大家庭,在这个大家庭中要深化开放和伙伴精神,为世界经济作出贡献并支持开放的国际贸易体制。

APEC的宗旨和大家庭精神的倡导下,APEC形成了以“开放的地区主义”、“非制度性”和“非约束性”为特征的独特运作模式,即所谓的“APEC 方式”。之所以采取这样的运作模式,主要是基于冷战后亚太地区各国经济水平差异较大,符合本地区多样性的客观实际。这样,自主自愿、协商一致、灵活务实、循序渐进,就成为“APEC方式”的关键。

1995年日本大阪会议通过了《大阪行动议程》,确定将贸易和投资自由化便利化、经济技术合作作为亚太经合组织合作的“两个轮子”,并确立了经济技术合作的三个基本要素, 即政策共识、共同活动和政策对话。要求APEC经济体成员制定推进区域贸易投资自由化的单边行动计划和集体行动计划。单边行动计划(IAP)就是指由各经济体成员依据自身情况制订和实施的行动计划,没有硬性的标准和要求。而集体行动计划(CAP)则仅限于《大阪行动议程》中确定的信息交流、人员培训等领域。1997APEC 温哥华领导人会议提出“部门自愿提前自由化(EVSL)”倡议,选取一些对本地区及全球贸易和经济发展有重大影响的产业部门,相较于此前《茂物宣言》中确定的2010/2020年贸易投资自由化的目标提前降低关税、取消非关税壁垒等,但其基本前提依然是各经济体成员的“自主自愿”。

2001APEC上海领导人会议上达成了《上海共识》, 提出了一项更具自主性的“探路者计划”。即APEC将在有条件的经济体成员中率先采取行动和措施,推动贸易便利化和经济技术合作。这不但增加了APEC活动的实质性内容,而且其成果也将对APEC进程发挥积极作用。从实际成效上看, 它不仅直接促成了“中国—东盟自贸区(10+1)”、“东盟—中日韩(10+3)”以及中日韩经济合作更加趋于务实,还极大地推动了该地区建立跨太平洋伙伴关系协定(T P P)、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)、区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的议事日程。尽管这些务实合作机制进展不一,但基本都是遵照“自主自愿”的原则进行的。

APEC的论坛性质以及它遵循“自主自愿”原则的运行模式,并不影响它促进亚太区域合作的历史使命,相反,正是由于这种基于亚太地区复杂的客观现实而采取的运行模式, 才能更加有效地推动亚太区域合作不断发展并取得了今天的诸多成果。

众所周知,APEC经济体成员的广泛性和复杂性是世界上其他经济组织所少有的。从地理范围来看,它涉及北美洲、南美洲、东亚和大洋洲;就经济发展水平来说,既有发展中国家,又有发达国家;就社会政治制度而言,既有社会主义国家,又有资本主义国家;就宗教信仰而言,既有基督教国家,又有佛教国家;就文化而言,既有东方文化,又有西方文化。经济体成员的复杂多样性是APEC存在的基础,也是其提出各种倡议、制定一切行动纲领时优先考虑的前提。

在冷战刚结束时的亚太地区,各经济体之间经济发展水平存在巨大差距,对国际贸易规则、国际事务的参与程度也不尽相同。APEC致力于区域内贸易投资自由化、便利化和经济技术合作,并通过推动区域内务实的经济合作来完善和加强各经济体成员的基础设施建设和能力建设。除此之外, APEC也介入一些与本地区经济贸易相关的非传统安全问题, 如金融安全、能源及粮食安全、公共卫生安全、反腐败和文化合作、备灾减灾合作等, 从而为全球治理提供区域办法和方案,并为此发出了一系列的倡议、声明与行动计划等。

APEC不仅为本地区内的发展中经济体熟悉国际规则、融入国际体系提供了一个有效的试验场和新的政策磋商展示平台,甚至一些发达经济体也往往利用APEC这个平台来推广其外交政策和主张。如2001 年,在美国遭受“9·11”恐怖袭击后,乔治·沃克·布什总统在面临诸多国内事务的情况下,依然拨冗赴上海参加当年的APEC峰会,并与各经济体成员领导人利用午餐会就国际反对恐怖主义问题交换了意见,会后通过了旨在打击国际恐怖主义的《亚太经合组织领导人反恐声明》,从而推动了“国际反恐联盟统一战线” 的形成。也正是因为有了这样一个政策互动磋商展示平台, APEC成为很多具有条约性质国际多边机制的有效助推器, 成为很多国际组织,如WTO、东盟地区论坛(A R F)以及联合国及其下属组织机制的有力“探路者”和“助攻者”。除此之外,30多年以来,APEC 还通过推动区域合作来完善和加强经济体成员的基础设施建设和能力建设。在协调区域内各种非传统安全问题方面,也为全球治理提供区域办法和解决方案。自成立以来,APEC已举办28届领导人非正式会议和25届工商领导人峰会,100多次部长会议,共发表12份领导人非正式会议宣言,以组织名义发表政策性声明8份。

APEC是冷战后亚太地区率先涉足经济合作的组织机制, 自成立以来为构建开放型世界经济、支持多边贸易体制、引领经济全球化发挥了积极作用。可以说,目前亚太区域乃至全球范围内诞生的很多务实的合作框架以及论坛性质的对话机制,其背后都或多或少地受到APEC所发出的声明、倡议、所付诸的实践、所发挥的助推及示范作用的影响。

当然,也不可否认,30多年来APEC的有些经济体成员发出的倡议并没有在所有经济体中得到认可和贯彻落实。但这并不是由于APEC执行乏力, 而是各经济体根据自身的承受能力和利益判断自主自愿做出的政策选择。“有所为有所不为”,这恰恰是APEC“大家庭精神”、“APEC方式”的具体体现。近年来,伴随着本地区务实性经济合作的繁荣与发展,人们对APEC的关注度有所下降,甚至有人认为APEC已经沦为“清谈馆”。而在泰国召开的APEC领导人非正式会议, 美国拜登总统以个人家庭事务为由不能赴会,这似乎又印证了这一论调。但笔者认为,这显然与现实情况严重不符。

目前, 亚太地区已然成为世界经济增长中最强劲、最活跃的区域,先后出现了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(C P T P P)、区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)等经济合作倡议和框架,而且有些已经完成了各自的国内立法程序并步入实质性的运行阶段。之所以出现这种景象,可以说与30多年来APEC的持续倡议、互动磋商、协调助推不无关系。APEC与亚太地区不断涌现出的各种务实合作架构相比,二者并非此消彼长,而是并行不悖。30多年来,APEC 秉持一贯的大家庭精神和行为原则,把环太平洋地区的21个主要经济体紧密地联系在一起,在互动中不断地协调各方立场、化解分歧,这是APEC 作为一个多边组织机制的价值所在。

众所周知,目前全球经济增速出现了明显的下行趋势, 新冠肺炎疫情的肆虐, 以及俄乌冲突的爆发更是给全球供应链、劳动力市场、粮食及能源供给带来了严重冲击,全球经济面临更大的下行压力, 大多数国家都面临物价上涨、失业率剧增的发展困境。与此同时,亚太地区的发展再次为世人所瞩目,各种务实的经济合作得到空前发展,亚太经济体之间不断推进在新技术和数字互联互通、环境合作、贸易联系、投资和价值链参与等领域的一体化。数据显示,自APEC成立以来的30多年时间里,APEC地区GDP总量已达53.3万亿美元,占全球GDP总量的60.7%。商品贸易总额6.49万亿美元,占全球商品贸易总额的17.21%GDP 实际增速4.1%高于2.8%的世界平均水平。亚太地区拥有超过28亿人口,已是全球范围内经济增长最具活力的地区。面对如此巨大的经济体量和市场容量,各方对重新加强联系、挖掘新的增长机会、建立抵御新挑战的能力的需求尤为迫切。

作为今年第29APEC领导人非正式会议的主办方, 泰国方面将“ 开放、联通、均衡” 设定为本次会议的主题, 并在这一主题之下, 重点讨论“ 促进贸易和投资自由化”、“推动亚太自由贸易区( F T A A P ) 建设” 、“ 恢复并加快互联互通, 尤其是旅游业”、“增强经济体能力建设,建立亚太经合组织跨境措施数据库”、“制定促进疫苗接种证书协调一致的原则”、“ 扩大亚太经合组织商务旅行持卡人( A B T C ) 的覆盖范围”、“促进可持续和全面均衡增长” 等议题。其目的就是寄希望于APEC仍能不忘初衷, 借助这个经济合作论坛来凝聚地区内各方力量、增强共识, 继续担负起协调各方立场, 推动亚太经济合作向前发展的责任。它反映了区域内大多经济体的现实关切,也是包括APEC在内国际社会的广泛诉求。

中国作为亚太地区重要的经济体成员,一直是APEC“大家庭精神”和“APEC合作方式”的坚定支持者。APEC诞生于冷战结束后的经济全球化发展大潮之中,发展在奉行多边主义和区域合作蓬勃发展的国际大环境之下。在繁荣亚太区域经济、提升经济体自身的能力建设以及为全球经济发展提供区域办法方面,APEC可谓功不可没。除此之外,经过改革开放以来40多年的发展,中国已深度融入了全球供应链体系,不仅为全球提供了大量物美价廉的货物和服务,还为很多外国投资者提供了高额的利润回报。因此,中国一直在用实际行动推动亚太经济均衡发展、贸易投资自由化以及互联互通和基础设施建设。目前, 中国已经成为亚太地区乃至全球的重要经济体。维护亚太地区的繁荣、发展、稳定既是中国的义务也是中国的责任,又是自身发展的前提和条件。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持对外开放基本国策,准确把握新情况新变化新趋势,统筹国内国际两个大局,深入推进高水平对外开放。在党的二十大报告中, 习近平总书记再次强调:“中国将继续坚定支持经济全球化,坚定不移推动高水平对外开放,加快构建新发展格局, 稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放,加快建设贸易强国,营造市场化、法治化、国际化一流营商环境,推动共建‘一带一路’高质量发展,持续营造适应高水平‘双循环’要求的发展环境”。强调中国坚持对外开放的基本国策,坚定奉行互利共赢的开放战略,坚持经济全球化正确方向,增强国内国际两个市场两种资源联动效应,不断以中国新发展为世界提供新机遇,推动建设开放型世界经济。

同时,我们也发现,当前冷战思维在亚太地区再次沉渣泛起,且大有死灰复燃之势,单边主义和贸易保护主义盛行,给全球产业链带来严重破坏。时至今日,美国携同一些域外国家,依然不顾亚太地区各经济体的发展状况和现实差异,鼓吹加大对全球供应链的干预, 要求供应链按照“在岸”、“近岸”或“友岸”外包的原则重新布局。这实际上是企图通过所谓的“基于国际伙伴关系” 重新打造亚太地区的供应链体系,继续一意孤行地维护自身霸权,淡化、分化和瓦解APEC 这个大家庭的合作基础。如此将严重地扭曲亚太地区贸易与投资的流向。

在这样一种国际大变局背景下,笔者认为APEC秉承的大家庭精神是未来全球治理和区域发展的长久动力,亚太地区依然需要APEC这样一个政策互动磋商的平台。APEC“大家庭精神”和我国倡导的共建人类命运共同体理念相通相容。在今后的区域合作中,APEC不仅不应沦落为“清谈馆”,还应该固守初衷、肩负使命,促进各经济体之间的意见交流, 为今后亚太地区开展各种务实合作提供行动上的凝聚力和理念上的精神动力,继续为亚太地区乃至全球经济的健康、稳定、和谐发展保驾护航。

作者单位:中国社会科学院世界经济与政治研究所/国家全球战略智库

 

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