谢玲红 吕开宇 朱铁辉
加快补齐农业农村基础设施建设短板是实现乡村全面振兴和农业农村现代化的重要一环。改变农业农村基础设施薄弱状况，离不开信贷资金支持。当前，乡村振兴战略全面推进、农业产业结构加快升级以及乡村建设行动大力实施， 农业农村基础设施建设（以下简称“ 乡村基建” ） 中长期有效信贷需求进一步激发。然而，乡村基建项目具有资金需求规模大、贷款期限长，且回报慢、回报低、风险高等客观属性，商业性金融机构出于流动性风险和自身利益等考虑， 难以提供与需求相匹配的中长期信贷。尽管政策性银行不断加大中长期信贷支持，但额度有限，尤其是在地方政府债务管理日益严格背景下，部分中长期信贷业务增速趋缓，已无法满足新阶段乡村基建的资金需求。因此，创新中长期信贷模式、调动金融机构投入积极性，实现乡村基建中长期信贷稳定增长，显得尤为重要而迫切， 对扩大农业农村有效投资，加快补上“三农”领域突出短板，有效推进乡村建设行动也意义重大。
农业农村中长期信贷供需缺口大
（一）政策性金融机构是乡村基建资金重要来源
2 0 0 4 年以来， 政策性金融机构以服务国家经济发展战略为目标，稳步推进乡村基建中长期信贷业务，在金融支持乡村基建中发挥了骨干和支柱作用。一是乡村基建中长期信贷业务快速发展。以中国农业发展银行（ 以下简称“ 农发行”）为例，2007年乡村基建中长期贷款余额为2529亿元， 2012年5月为8281亿元，2020 年9月达到39775亿元，是2007 年的15.7倍，有力发挥了“补短板，强弱项”的作用。二是中长期信贷重点支持领域紧盯政策不断调整优化。中长期信贷业务紧跟国家农业农村投资重点部署，聚焦重点领域。以农发行为例，2017年政府购买服务停止后，除地方棚户区改造和易地扶贫搬迁业务外， 其他业务均作了相应调整。“十三五”时期，重点支持领域均衡化发展趋势更加明显。据统计，“十三五”时期，农发行中长期信贷围绕重大水利工程和农田水利建设、“四好农村路”建设、厕所革命、污水垃圾治理领域给予重点支持，累计发放水利贷款4496亿元，农村路网贷款3646亿元，改善农村人居环境贷款3399亿元、生态环境建设贷款1219亿元。
（二）农业农村中长期信贷创新加快
2 0 1 4 年之前， 政府购买服务类项目模式是乡村基建中长期信贷的主流模式。但伴随2014年国务院“国发〔2014〕43号”、2016年财政部“财综〔2016〕4号”和2017年财政部“财预〔2017〕87号”等文件的实施，地方政府债务管理政策发生重大变化，金融机构加快转型发展，积极创新PPP项目、特许经营项目、市场化政府投资类项目以及纯商业化项目的中长期信贷业务模式和做法。目前形成了以下几类典型做法：一是过桥贷款模式，是在国家批准同意的特定领域， 为有明确财政性资金还款来源的项目在中央、省或市县级政府财政投资资金到位前，提供过渡性资金安排，以保证项目及时启动和不间断实施而发放的政策性贷款。该模式具有不增加政府债务、无资本金要求、可采用信用贷款方式、易操作、风险可控的特点，但只适用于国家明确规定的重大水利工程、扶贫和应急救灾等领域。二是土地指标交易模式， 是以补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标产生的收入作为还本付息来源，向银行申请贷款的融资模式。该模式依托于允许将指标交易收益或形成指标的“投资成本+合理收益” 按照一定程序和要求，全部或部分返还给项目实施主体。三是基建项目与产业发展捆绑支持模式，是将无经营收入、或者现金流无法覆盖投入成本的乡村基建项目和项目所在地优势资源结合起来， 破解乡村基建自身收益少的瓶颈，是有效支持乡村基建的新路径。以农发行为例， 其在“四好农村路”建设方面，探索了“公路+产业”、“公路+ 矿产”、“公路+乡村旅游”捆绑支持模式，撬动当地产业资源、旅游和矿产资源参与农村基础设施建设。
（三）中长期信贷供不应求
当前， 乡村基建中长期信贷供给增长趋缓，不能满足日益增长的信贷需求。一是补齐农业农村发展短板的中长期信贷需求旺盛。当前，我国农田水利、农产品仓储保鲜冷链物流、防灾减灾和动植物疫病防控等现代农业基础设施，以及乡村道路交通、物流通信、供水供电、教育卫生、清洁能源、人居环境改造等农村现代化重点领域的短板仍然突出， 这扩大了中长期信贷的需求总量和领域范围。农业农村部测算数据显示，实现国家乡村振兴战略5年规划目标，至少需要投入7万亿资金。二是中长期信贷供给有限，仍存较大供需缺口。自2014年国务院43号文对地方政府发行债券方式及政府融资平台公司债务进行整改以来，中长期贷款增速放缓。以农发行为例，2015—2020年，年均增速仅4.6%，相比2010—2014 年24.2%的增速大幅下降。总体来看，尽管中长期信贷依然会持续增长，但与信贷需求的增长相比，仍显不足。
中长期信贷结构性失衡探因
当前， 中长期信贷以政策性为主，主要资金来源是各级财政补贴、国家开发银行和农发行的中长期贷款投放。但是，随着央行不再提供抵押补充贷款，加上开发性金融机构产品单一、投资路径单一，业务领域及范围界定不清晰，开展中长期业务优势减弱，政策性中长期业务可持续发展难度加大。而商业性金融机构更愿意选择风险相对较低、有一定现金流的城市基础设施建设， 对乡村基建参与度不高，发放的中长期贷款相对有限。商业性和政策性中长期信贷投入结构不合理，各类主体的参与度不均衡的问题突出，主要受以下四个因素制约：
第一， 中长期信贷承接载体少，贷款需求难以有效释放。财政投资为主的非经营性乡村基建，项目主管部门大多不愿意承担中长期贷款带来的还本付息责任。原因有二：其一是地方财力不足，无法提供足够的项目资金和利息补贴。譬如，饮水工程项目是国家财政资金建设项目，但由于财政部门没有贷款利息预算，因此项目主管部门往往不意愿承担贷款责任。其二是政府投资公司融资能力弱、承贷风险大。乡村基建贷款90%左右是由政府投资公司承贷，但由于政府投资公司建立时间晚、注册资本额度小、承贷风险较大，制约了有效融资需求。
第二， 供需对接渠道不畅通， 难以促成项目落地。目前，乡村基建涉及农业农村部、发改委、财政部、交通运输部、商务部等多个部门，项目往往由各个地方发起，没有形成全国层面的、各部门共享的、上下贯通的乡村基建项目数据库，无法摸清全国总体中长期信贷需求情况，难以实现与信贷供给方的有效对接。在较大程度上影响了信贷供需对接和项目落地。
第三， 还款来源渠道单一，且难得到有效保障。受项目客观属性和宏观经济形势影响，乡村基建项目还款来源存在较大不确定性。其一是现金流风险。多数乡村基建项目现金流不多甚至没有，因此对于那些综合性收益获取能力弱、自身盈利能力缺乏的企业，面临现金流创造不足的风险。其二是政策风险。财政拨款受任内政绩考核、投资回报、财政收支状况等多种因素影响，还款不确定性较大。其三是经营风险。对于有经营收益预期的建设项目，也面临着发展后劲不足、现金流不稳等问题。其四是操作风险。企业使用贷款资金过程中未能按规程操作，存在挪用贷款的风险。
第四，贷款缺少有效抵押物，担保难以落实。一些属于办公资产或划拨土地，产权不明晰，很难作为有效抵押物， 承贷主体可供抵押的资源资产较少。尤其是在地方债务严格控制背景下，地方政府不得违规作为担保主体，再加上项目期限长、规模大等性质，很难找到合适的担保人。另外，存在抵押权的法律悬空风险，譬如，对农民住房财产权抵押与相关法律中不得以宅基地等集体所有的土地使用权抵押相冲突，又如《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》将林权抵押贷款纳入考核范围，但实际中部分地区林业部门并不受理林权抵押。
推动中长期信贷支撑乡村基建的思路
（一）确定主攻方向，瞄准重点区域，搭建对接平台， 提升中长期信贷投资效率。
围绕全面推进乡村振兴中农业农村发展的重点领域、关键环节和突出短板，对标乡村建设行动，并综合考虑项目轻重缓急、地方建设需求、风险承受强度等因素， 确定中长期信贷支持的优先序， 提升供需对接精准性。一是确定主攻方向。适当扩大乡村基建中长期贷款范围， 将加快农业农村领域补短板的11 项重大工程项目建设列为中长期信贷支持的主攻方向，包括高标准农田建设、农产品仓储保鲜冷链物流设施建设、智慧农业和数字乡村建设等，形成乡村基建中长期信贷重点支持领域、优先序及项目清单。二是找准重点支持地区。要优先支持地方积极性高、乡村建设任务重、乡村建设规划完善、落地思路清晰的地区， 以及国家政策重点支持的乡村基建相关的试点示范地区。同时， 以这些地区为重点， 结合实际， 探索与金融机构联合开展试点。三是搭建对接平台。加快建立全国乡村基建项目信息数据库，建议由农业农村部牵头，联合发改委、财政部、交通运输部、商务部等部门，建立全国层面的乡村基建项目数据库，并搭建由地方政府与相关部门、金融机构及项目承贷主体组成的信贷供需对接平台， 促进供需精准对接。依托已有的全国PPP 综合信息平台，设置“乡村振兴” 专栏、重点清单和需求反馈，靶向解决PPP项目在农业农村领域落地和融资等短板问题。
（二）明确政策性和商业性金融机构中长期信贷业务支持范围，推动形成优势互补的服务体系。
充分发挥人民银行和银保监会在优化乡村基建中长期信贷顶层设计中的作用，根据政策性金融机构和商业性金融机构在发展目标、资产负债结构、服务领域等方面表现出的不同特点，充分利用各自优势和特点，优化中长期信贷投放领域和投放比例。一是要压实政策性金融机构非经营项目的责任。明确政策性金融机构在乡村基建中的政策性中长期贷款的最低比例。对于公益和准公益性项目，通过发行金融债券等方式筹集中长期资金。项目设计时，依据地方可支配财力测算区域贷款额度，并确定地方非经营性贷款投放额度。二是鼓励商业性金融机构为经营性乡村基建项目提供中长期贷款。开发经营性项目现金流，调动投入积极性。同时建议，加强承贷主体偿债能力评价，提升还款和担保能力，优先为综合收益能够足额覆盖贷款本息的项目提供中长期贷款。三是解决好政策性与商业性金融机构的协调问题。充分利用政策性金融机构资金渠道多、成本低的优势，以及商业性金融机构产品丰富、营销手段多的优势，实现不同类型金融机构的优势互补，可借鉴国外先进经验，规定商业性金融机构拿出一定比例的资金参股或购买政策性金融机构的债券，有效补充资金缺口，共同推动中长期信贷发展。
（三）创新中长期信贷产品与模式，加强典型模式的总结与推广
金融机构要主动适应新形势、新要求，积极开拓新业务领域，创新产品服务方式， 探索新的业务模式，并加强对典型模式的总结与推广。一是创新金融产品和服务方式。鼓励金融机构开展农田整理及土地流转贷款、农业园区建设贷款、智慧农业和数字乡村建设等新型信贷业务； 创新担保抵押手段，充分利用政府融资平台、银团贷款方式和农村多种信用担保机构，拓宽信用担保、抵押、质押渠道和方式， 研究林权、承包经营权抵押的具体操作办法，有效扩大抵质押物范围，增强信贷风险防控能力。对纳入中央及地方财政预算的乡村基建项目，在财政资金还未到账情况下，创新方式， 推动项目早开工， 再贷款。二是探索全产业链和区域整体的基础设施建设中长期信贷模式。鼓励金融机构开发全产业链建设和区域整体开发的中长期信贷产品，支持包括农业研发、生产、加工、储运、销售、品牌、体验、消费、服务等环节的基础设施建设，统筹乡村基础设施和公共服务建设、高标准农田建设、集中连片水产健康养殖示范建设、产业融合发展等进行整体化中长期信贷支持。同时，构建乡村建设领域综合平衡融资模式，积极探索各类型无收益项目与有收益项目捆绑支持。三是加强成功经验的示范、交流和总结。金融机构及地方政府要加强乡村基建中长期信贷的成功经验和案例的分类总结，推荐一批不同类别的乡村基建中长期信贷的典型模式，通过示范和交流， 为产品创新、模式创新和服务创新提供思路和借鉴。
（ 四） 加强体制机制建设，加大财政支持并完善相关保障措施
针对当前乡村基建中长期信贷支持的体制机制不完善、支持力度不够等问题，亟需完善体制机制，加大支持。一是完善对金融机构中长期信贷业务的考核评估制度。建立健全金融机构中长期信贷服务乡村基建的考核评估制度，提高基础设施建设贷款中用于农业农村的比例。强化对金融机构的激励约束，保持乡村基建中长期投入增长速度不得低于城市基建中长期投入，对乡村基建支持力度较大的金融机构， 在降低经济资本风险权重等政策方面加大倾斜力度。二是加大对中长期信贷财政支持。对于公益性项目，实行中央及地方财政贴息政策，解决项目主管部门及承贷单位贷款利息支出无着落的问题。对承贷经营性项目的企业，特别是民营企业给予政策优惠。降低非经营性项目准入门槛和经营性项目贷款利息。明确对用于基础设施建设项目的财政补贴和政府返还专项资金，可以作为基础设施建设项目的还款来源。由中央财政、地方财政、商业银行、融资担保机构按照一定比例出资，从省级层面，建立针对农村基础设施建设的风险补偿基金。三是强化对乡村基建中长期信贷投入的激励和督导。激发地方政府支持乡村基建中长期信贷的积极性，加强对各地贯彻落实中央一号文件提出的要“加大对农业农村基础设施投融资的中长期信贷支持”情况的督查。
作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所/中央农办、农业农村部乡村振兴软科学研究基地