基于风险预防原则,为环境健康提供司法保障

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于文轩 宁天琦

习近平总书记强调,良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉;始终把广大人民群众健康安全摆在首要位置。环境健康法律保护是生态文明法治建设的重要内容,也是落实习近平生态文明思想和习近平法治思想的内在要求。同时,环境健康保护也在国际法层面受到越来越多的关注。联合国大会于20227 28日通过决议,宣布享有清洁、健康、可持续的环境是一项普遍人权,进一步强调了环境健康保护在人类与环境互动关系中的重要地位和权利救济对于环境健康保护的重要意义。

我国非常重视环境健康法律保障,《环境保护法》在总则和具体制度中都强调了环境健康保护,《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《生物安全法》中都有与环境健康保护相关的规定,《民法典》侵权责任编第七章为环境健康侵权司法保障提供了规范基础。然而,侵权责任编规定的环境健康司法救济主要是从个体健康角度出发,难以涵盖环境健康保护的全部内容,且侵权救济侧重损害填补,难以有效应对环境健康风险。虽然《土壤污染防治法》将保护公众健康作为立法目的之一,同时明确规定了对于由污染土壤造成的健康损害可以适用侵权诉讼救济,但并不足以支撑对公众环境健康的保护。

可见,我国尚未建立起完善的环境健康风险法律保障体系。这就对环境司法提出了更高的目标,要求司法实践在立法尚不完善的情况下,基于现有的法治资源,对环境健康风险作出回应。

在环境健康司法中贯彻风险预防原则

在司法层面,传统的以损害填补为主要特征的路径影响着环境健康司法保障的有效性。

一方面,在环境侵权诉讼中,审查“关联性”时存在加重原告举证责任的现象。最高人民法院2020年修正的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条规定:被侵权人除了应当证明侵权人排放了污染物或者破坏了生态,被侵权人受到损害外,还应当证明侵权人排放的污染物或者其次生污染物、破坏生态行为与损害之间具有关联性。这一规定减轻了原告的举证责任,防止因原告专业知识和证据收集能力不足导致其承担败诉风险。但在司法实践中存在将被侵权人承担的“关联性”举证责任与被侵权人应当承担的高度盖然性的“因果关系”举证责任混淆的情况,将被侵权人的证明责任标准显性或隐性地提升,加重了被侵权人的证明责任。

事实上,在环境健康风险案件中,由于科学不确定性和风险量化困难,原告通常无法提供高度盖然性的因果关系证明。若囿于损害填补思维加重原告的证明责任,在原告无法达到举证标准时轻易排除污染损害的合理怀疑,就无法保护被侵权人的合法权益,无法充分规制环境健康风险。

另一方面,在环境保护司法实践中,司法机关通常依照技术标准来判断行为人排污行为是否超出“必要限度”。乌尔里希·贝克在其《风险社会:新的现代性之路》中提到“只有借助科学的‘感官’——理论、实验和测量设备——这些威胁才能成为‘可见’的威胁,才能得到解释。”科技可以对风险因素作出相对准确的界定, 可以协助司法对环境健康风险进行判断。但风险判断不能绝对依赖科学技术,一些符合技术标准的排放行为仍然会导致人身健康损害。在此情形下, 技术标准不能完全区分需采取预防措施的风险和无法避免需要忍受的剩余风险,过度依赖技术标准进行风险判断对于通过司法程序维护环境健康利益将产生不利影响。

为此,应当在环境健康司法中贯彻风险预防原则。首先, 环境健康损害具有科学不确定性,符合适用风险预防原则的条件。同时,目前的科学技术并非对所有污染物对人体的负面影响均能够得出确定性的结论。特别是在大规模污染事故中, 人群健康损害往往不易量化。这些不确定性带来的风险需要适用风险预防原则进行规制。其次,司法机关适用风险预防原则应对环境健康风险是合理行使司法权的表现。从宏观法秩序的视角来看,国家出于法定的环境保护义务而行使司法权应对环境健康风险,形成以司法方式应对环境健康风险的规范。从系统论的视角来看, 德国社会学家卢曼在《风险社会学》中认为风险具有在系统内进行时间跨越的能力,未来风险发生与否取决于当下的决定。作为社会系统之一的司法系统对于风险的预防决策也影响了未来损害发生与否和损害的程度。从利益衡量的视角来看,司法机关作为案件中识别利益冲突和进行利益衡量的主体,需要对争诉个案中的环境风险予以识别和评估。

但由于环境健康风险之不确定性、复杂性,司法机关无法完全还原案件因果关系,因此需要基于风险预防原则针对个案进行利益衡量后作出合理裁判。但风险预防原则并非能适用于环境健康司法救济的全部程序。在理论上,环境健康司法救济应当包括补救性救济和预防性救济, 二者并行适用。环境健康的补救性司法救济主要面向由环境污染引起的公民人身及财产损害,而预防性司法救济不仅强调公民人身及财产损害的预防,而且强调公众健康风险预防。因此,前者应适用传统的损害填补规则,而后者才指向具有科学不确定性的环境健康风险,适用风险预防原则。

从三方面完善环境司法保障

基于以上分析,笔者认为可主要从三个方面完善环境健康的司法保障。

其一,发挥公益诉讼的积极作用。2021年修订的《民事诉讼法》第58条和2017年修订的《行政诉讼法》第25条为环境公益诉讼提供了规范基础, 强调环境公益诉讼适用于因环境污染或生态破坏导致的公共利益损害案件。最高人民法院2020年发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条将“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”纳入环境民事公益诉讼的适用范围,为预防性环境公益诉讼提供了明确的规范依据。

公益诉讼具有事前预防损害的功能, 事实上在我国司法实践中,环境公益诉讼的预防性功能正在增强。而环境污染造成的人体健康损害具有时空延展性和不确定性,这种不确定性一旦成为实际损害, 后果严重且难以弥补,因此需要预防性措施进行及时规制。而公众环境健康作为特定共同体凝聚的基本健康需求,是公共利益的具体表现,因此不应被排除在公益诉讼的适用范围之外。

其二, 灵活运用禁止令保全制度。根据最高人民法院202112月发布的《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》第一条、第二条的规定,对于生态环境侵权诉讼案件可以适用禁止令保全措施。值得注意的是, 该规定仍然将禁止令的启动条件限制在“ 高度盖然” 产生损害的标准之上。这是因为禁止令不仅是救济措施, 也具有一定的处罚性质。禁止令的适用会导致生产建设行为的中止, 对于被禁止行为人来说具有一定的限制功能, 因此一般认为法院应当审慎适用禁止令。为了充分地规制环境健康风险,司法机关可以考虑对环境健康风险进行分级,在涉及新型物质污染、公众健康等具有较强科学不确定性的领域可以适当放宽禁止令的“高度盖然”标准。

其三, 对案件事实进行实质审查。司法机关应对诉讼程序中各主体的利益关系、风险承担能力,证据中的环境技术标准、风险评估结果等内容进行实质审查,避免对当事人施加超出其风险预期的证明责任和赔偿责任,也避免对符合环境技术标准但仍造成环境污染导致人体健康受损、生态受破坏的行为怠于救济。风险评估可以使诉讼当事人在没有确定性损害证据的情况下进行陈述和申辩。在美国,联邦行政机关在风险评估有效性存疑的情况下仍需考虑将风险的量化作为进行决策的工具,并积极使用成本效益方法,将风险的数值作为法律法规效益的定量化。司法机关可以参照美国司法实践的风险评估标准,从三个方面评价环境健康风险程度:环境介质中化学成分的含量、人体与受污染的环境介质的接触程度、该化学物质的固有毒性。司法机关进行实质审查时还应当注意“重大风险” 的认定。在一些司法实践中, “重大风险”常被简化为损害扩大风险,导致风险难以被正确认知和规制。

概言之,构建环境健康的司法保障体系,是更好地保护公众健康的内在要求。面对环境健康风险,司法机关以保护公众健康为目标,探索预防性环境公益诉讼路径,灵活运用禁止令保全制度,对案件涉及的环境健康风险和技术标准进行实质审查,是保障环境健康的应有之义。

基于风险预防原则推动环境健康的司法保障,也体现了生态环境法治的发展趋势。面对有关风险,作为典型的回应型法的《环境保护法》作出迅速反应,更加重视风险预防原则,这在环境司法中亦有诸多体现。在风险社会背景下,包括《环境保护法》在内的一些领域的法律调整将安全价值置于效率价值之上,在利益协调的过程中以维护安全价值为主旨,这在包括环境司法在内的关涉环境健康的诸多领域体现得尤为明显。因此,基于风险预防原则推动环境健康司法保障是必由之路。

作者分别为中国政法大学民商经济法学院副院长、钱端升讲座教授;中国政法大学民商经济法学院博士研究生

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