陈少强 崔筱璐
以信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施为主要内容的新型基础设施（以下简称“新基建”）是经济社会发展的重要支撑，对确保国家战略安全和国际竞争力具有重大意义。党中央国务院多次提出新基建要适度超前发展。针对新基建的特点， 财政金融支持方式需要进行相应创新， 以进一步加强针对性和适应性，有效撬动社会资本， 加快推动新基建高质量发展并防范财政金融风险。
新基建特点决定了其支持方式必须创新
新基建本质上属于公共基础设施， 需要财政和金融的大力支持。不同于传统基础设施， 新基建具有技术更迭快、应用领域广、业态高级化和不确定性大等特点， 财政金融支持新基建的方式与其支持传统基础设施的方式应有所不同， 探索新基建财政金融支持方式创新势在必行。
（一）技术更迭快
传统基础设施的技术较为成熟，技术水平相对稳定，而包括5G、大数据、工业互联网、物联网、人工智能等在内的新基建的技术尚不完全成熟， 技术迭代速度很快。新基建的这种特点对财政金融支持方式带来新的挑战： 一是政策期限要及时调整，财政金融支持新基建的期限必须随着新基建技术变革而作出相应的调整，否则就变为支持落后而非鼓励创新；二是政策决策体系要及时更新， 新基建技术更迭快， 对传统财政金融的资源配置和决策程序提出了新的要求， 财政金融支持方式需体现“ 快、准、新” 的特点。
（二）应用领域广
传统基础设施主要集中于铁路、公路、机场、港口、水利等领域，新基建则集中于5G 基站、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等领域。相对于传统基础设施， 新基建实现了更大范围的互联互通和开放创新， 其形态不断演进拓展、范畴持续延伸， 与经济社会各领域实现深度融合。新基建与市场主体联系非常紧密， 同时带有很强的公共性， 与经济和社会发展安全息息相关。如何在有效市场和有为政府之间找到平衡点， 是财政金融支持新基建方式创新必须面对的新问题。
（三）业态高级化
传统基础设施业态稳定， 有助于为经济社会发展提供基础性物质条件， 也为财政金融支持提供良好的对象和条件。新基建中的产业数字化和数字产业化衍生叠加出更多高科技、绿色低碳的新环节和新活动， 产业形态、消费形态不断升级更新， 应用场景不断扩大，所展示的社会文明程度也不断提高。在支持新基建的过程中， 财政金融支持方式如何与时俱进， 实现“ 新瓶装新酒” ， 也需要认真研究。
（四）不确定性大
传统基础设施在技术标准、成本收益和运营模式等方面相对稳定， 政府、社会资本、金融机构等对其投资运营结果的预期相对明确。相比传统基础设施， 新基建发展在以下方面面临较大的不确定性： 一是技术边界和技术标准的不确定性。新基建的各类硬件、软件设施的专业性强、通用性差，技术边界和技术标准不断更新，存在较大不确定性。二是预期收益和资产价值的不确定性。新基建因其网络化、平台化特征导致其外溢性特征更为明显， 预期投资收益存在较大不确定； 新基建各类资产因其技术更迭快而难以通过商业银行传统的资产价值评估方法进行评估。三是成本的不确定性。新基建涉及大量创新活动， 成本核算体系不成熟、标准不统一，成本核算的不确定性大。
新基建上述诸多不确定性， 给传统的财政金融支持方式带来新的挑战：一是如何界定风险的边界，财政金融支持新基建的基础是防范新基建带来的公共风险和金融风险， 至于微观主体能否防范和管理市场风险， 则交由市场主体自行解决。因此， 如何判断市场风险、公共风险和金融风险的边界成为创新财政金融支持方式必须考虑的问题。二是如何评估财政金融支持新基建的效果，即评估财政金融支持新基建对公共风险和金融风险的影响程度， 包括对新基建的技术进步、预期收益和成本变化等的影响程度， 成为政策效果评估面临的新课题。
创新新基建的财政支持方式
新基建具备信息、数据的传输、储存、分析等公共政策功能，为社会化的生产、流通、交换和消费提供了基础性物质条件， 本质上仍属于公共基础设施， 应当纳入财政支持的范畴。在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的过程中， 我国从长期来看无疑是要增加财政投入， 支持新基建的基础研究和关键核心技术研发； 从短期看， 在财政资源有限的情况下， 应充分利用好专项债、PPP等政策工具， 更好地发挥新基建对经济增长的带动作用。
（一）尽快形成实物工作量
新基建只有达到一定规模， 才能发挥其对经济增长与质量改善的撬动作用。目前来看， 我国新基建发展基础薄弱， 要适度超前投资， 以形成更多实物工作量。一是建议新增专项债向新基建领域倾斜。二是加快新基建PPP项目的入库进度，推动一批PPP 项目及早落地实施。三是加快专项债和PPP项目的支出进度，保障新基建的投资强度。在经济下行压力增大的情况下，要抓紧下达专项债额度、加快债务发行节奏、尽快拨付专项债资金使用， 并允许合规垫付。四是加快开展项目环评、安评、用海用地等前期准备工作， 切实将新基建债券和PPP项目资金安排用于前期准备工作。
（二）优化项目投资结构
新基建专项债和PPP向重点地区、重点领域和重点项目倾斜。充分考虑各地区财力和债务风险水平，新基建专项债向财政实力强、债务风险低的省份倾斜，控制高风险地区新增限额规模，避免高风险地区风险累积。各省也要综合考虑各地债务风险情况，合理安排额度，向债务风险较低的市县倾斜。新基建政府投资项目优先考虑党中央、国务院明确的重点领域以及有一定收益的新基建领域。
（三）探索形成项目“风险—收益”匹配机制
新基建项目面临技术边界条件不清晰、收入回报机制复杂、绩效考核标准难以界定等方面挑战， 需创新机制和政策， 保障项目“ 风险— 收益” 相匹配。在项目准入机制方面， 对于准经营或纯经营的新基建项目，要充分引入市场竞争， 完善价格形成机制，优化资源配置，破除准入障碍，允许民营资本以股权或其他方式投入新基建项目， 激发市场主体投资活力。在项目融资机制方面， 针对项目不同阶段的风险收益特征， 整合不同类型投资者的资源优势和投资诉求， 构建具有充分弹性、可灵活调整的多元化融资结构， 实现项目全生命周期的综合融资成本最优化。在政策协同机制方面，将新基建同产业开发、地区发展政策结合起来，以填补政策空白，为创新发展铺路。
（四）规范项目财政预算管理
政府在鼓励和支持新基建项目创新发展的同时， 也要规范其财政预算管理。当然， 政府的规范管理主要是程序性管理， 要按照《预算法》以及有关财政管理政策要求进行管理， 以实现创新发展和规范发展的统一。一是严格项目审核把关。加强审核项目的合规性、成熟度、融资收益是否平衡等， 区分轻重缓急， 坚决防止出现“ 未批先建”“边建边批”等违规行为。严格落实专项债券负面清单管理要求， 严禁用于楼堂馆所和各类形象工程、政绩工程建设， 严禁高风险地区超过财政承受能力和经济发展水平搞建设。二是全面推广穿透式监测。通过大数据、信息化等手段， 穿透了解项目建设运营情况， 及时掌握财政资金使用、项目建设进度、运营管理等情况， 发现问题及时纠正，夯实全生命周期管理基础。三是实施支出进度通报预警制度。对财政资金拨付和支出进度实施预警， 并与地方政府和项目绩效挂钩。
创新新基建的金融支持方式
金融是实体经济的血脉。新基建本质上也是实体经济， 其收益和资产的不确定性给金融机构的传统业务带来挑战。解决之道在于加快金融服务创新， 不断提升金融机构服务供给的适配性， 创新信贷支持模式， 开发特色金融产品和开展综合金融服务， 并不断创新新基建融资风险管理机制。
（一）创新新基建融资服务机制
基于新基建项目全生命周期的现金流， 提供商投一体化的综合金融服务。商业银行重点支持处于建设期和资产培育期的项目融资，给夹层融资、保险资产管理计划、投资基金等私募型金融工具提供更多的发挥空间；成熟期的资产更多通过公开市场实现证券化，积极探索推进新基建信托投资基金试点。通过多个阶段不同风险管理能力与风险收益要求的投资者群体的平稳衔接， 有效降低新基建专项债和PPP项目全生命周期的综合资金成本。
（二）创新新基建授信审批机制
针对新基建企业收益不稳、轻资产、抵押物不足等特点， 创新知识产权质押、未来收益权质押、认股权证等抵质押模式， 构建新基建数据资产价值评估模型， 探索新基建数据资产抵质押业务， 优化授信审批流程，制定专项授信审批策略。
（三）创新新基建融资风险管理机制
加强政银企在新基建项目对接、信息等方面的交流与合作， 建立政府和银行间的数据和融资风险信息共享机制， 提升金融机构对新基建融资风险的把控能力。鼓励商业银行、保险公司、担保公司等金融机构开展深度合作， 开发适合新基建特征的债券和股权融资产品， 优化融资担保、风险补偿流程， 探索建立多层次、市场化的融资风险分担机制。
作者单位：中国财政科学研究院/厦门大学经济学院