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  • “十四五”时期应建立环境监管影响分析制度

    “十四五”时期应建立环境监管影响分析制度

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    陈健鹏 高世楫

    监管影响分析(Regulatory Impact Assessment,RIA)是对政府部门拟制定的或者已经发布的监管政策所产生的潜在经济、社会和环境影响进行系统分析和综合评估的公共决策程序和工具,其作用是提高监管质量、实现决策科学化。从20世纪70年代开始,OECD部分成员国首先开始采纳监管影响分析, 到2 1 世纪初, 几乎所有的OECD成员国都建立了监管影响分析制度。监管影响分析已成为国际监管决策领域的热门实践和学界关注的重要领域。随着我国生态环境保护工作进入新阶段,环境监管亟待更加科学化、精准化, “十四五”时期应将建立环境监管影响分析制度作为环境监管改革的重要内容。

    建立监管影响分析制度是提高环境监管质量的迫切需要

    (一)建立监管影响分析制度是提高监管质量的内在要求

    从改进环境监管质量的内在要求来看,随着生态环境保护形势实现转折性变化,我国迫切需要在“十四五”时期建立环境影响分析制度,提高监管决策科学性、确保监管高质量。党的十八大以来, 党中央、国务院高度重视生态环境保护工作,通过中央生态环保督察等举措有效扭转了长期以来环境监管失灵的状况,使环境监管“刚性约束”逐步确立并实现了污染物大幅度削减, 环境监管进入以提高监管质量为目标的新阶段。我们的调研表明,“十三五”期间环境监管从严快速调整,在实施过程中暴露出在精准、科学、依法等方面存在短板。之所以产生这些问题,与地方政府和环境监管机构法治意识不强、监管水平不高、缺乏环境政策评估机制有较大关系,需要在“十四五”期间通过制度建设和改革予以改进。“十四五” 时期我国经济社会发展将面临更加复杂的外部环境和内部条件, 客观上需要在保持绿色发展定力的前提下, 不断找寻生态环境保护与经济社会发展之间的平衡,这就需要以环境监管影响分析制度为抓手,加强环境政策制定实施事前评估分析,充分考虑环境政策实施的成本收益以及可持续性。

    (二)建立监管影响分析制度是政府监管改革的重要内容

    从政府监管改革的时序来看,随着环境监管体制改革的深入,“十四五”时期应以建立环境监管影响分析制度为突破口,进一步完善政府监管职能,改进政府监管质量,推动环境治理体系和治理能力现代化。20世纪90年代以来,我国开启了政府监管改革,各领域的监管体系逐步建立和完善。党的十八届三中全会以来,在“国家治理体系和治理能力现代化”要求的指引下,我国开始系统性“重构”环境监管体系,包括其组织体系与职能配置、监管工具、问责机制等, 环境监管效能显著提升。随着改革的推进,“十四五”时期应把建立环境监管影响分析制度作为制度建设“补缺”的重要内容。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调,“健全重大政策事前评估和事后评价制度”,这也要求在环境监管中引入监管影响分析制度。而率先在环境监管领域建立该制度, 具有重要的示范作用, 有助于推进政府职能转变,推进国家治理体系和治理能力现代化。

    (三)从国际经验来看, 我国正处于建立监管影响分析制度的窗口期

    从监管改革与治污减排进程的国际经验来看,跨越“环境拐点”后是建立环境监管影响分析制度的时间窗口,而对比国际经验,我国“十四五” 时期大致处于建立该项制度的“ 历史同期” 。20世纪70 年代欧美国家经历了“环境十年”,即随着政府环境监管体系建立和环境监管严格实施, 污染物排放和环境质量迅速实现转折性变化。随后, 从8 0 年代开始,为改善监管质量, 美国、欧洲国家普遍逐步建立包括环境监管影响分析在内的监管影响分析制度,即通过立法对实施监管影响分析作出明确要求,其主要方法是成本— 收益分析、成本有效性分析等,同时针对监管影响分析制度建立多元化监督体系。到了9 0 年代后期, 采用和完善监管影响分析迅速增加。建立和完善监管影响分析制度是西方国家政府管理改革的重要内容。对比发达国家治污减排和环境质量改善进程, 我国的20112020年大致相当于欧美的“ 环境十年” 。在此阶段, 我国污染物排放总体跨越峰值并实现了大幅度减排, 空气、地表水环境质量显著改善,环境保护工作发生了转折性变化。这为“十四五”时期建立环境监管影响分析制度提供了改革时间窗口。

    我国探索环境监管影响分析制度存在的问题

    (一)环境政策事后评估取得积极进展,而事前评估分析处于起步阶段

    监管影响分析,最重要、最本质的特征就是在政策出台前对监管措施可能产生的经济社会环境影响进行全面分析评估,以决定是否出台监管政策或进行优化调整。从我国实践来看,相关部门在重大环境政策事后评估方面进行了一些尝试。例如,相关部门委托中国工程院作为第三方对《大气污染防治行动计划》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》进行了事中事后评估。但是,环境政策实施事前评估分析不足,导致一些环境政策实施中存在过分强调短期目标,忽视可持续性等问题。

    (二)相关部门内部的监管影响分析工作有待制度化, 外部监督机制不健全

    相关部门探索实施监管影响分析制度尚处于起步阶段, 2020年在部门内部印发了《生态环境政策评估工作指南(试行)》,试图从工作流程上加强政策事前评估和政策统筹协调。从实施效果来看,通过内部文件实施监管影响分析的约束力不强。与此同时,除相关部门以外多元化的监督机制也未建立。而对比OECD国家, 大多通过立法对监管影响分析作出制度安排,并建立了相应的监督机制。例如,欧盟先后出台了跨机构合作协议和机构间合作通则,建立了内部以监管审查委员会、外部以欧洲议会、欧盟理事会、欧洲法院为主体的多元化监管影响分析制度监督体系。

    (三)监管影响分析相关政策评估法律法规不足,缺乏法治保障

    监管影响分析制度可视为广义的政策评估体系的一个组成部分。而总体上我国政策评估处于起步阶段,没有专门的法律法规进行规范。《关于全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)提出“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”,《国务院工作规则》(国发〔2018〕21号) 要求“对部门间争议较大的重要立法事项,应引入第三方评估”“行政法规和部门规章实施后要进行后评估,发现问题, 及时完善”,但是这些文件对完善行政决策程序规则只是作出了原则性规定,缺乏具体实施细则。

    (四)环境监管影响分析的评估体系、方法有待完善, 相关部门实施监管影响分析的基础能力存在短板

    一般而言, 环境监管影响评估包括成本收益分析、成本有效性分析、风险分析等方法。而在实践中这些方法运用存在一些技术难题, 如市场定价难度大、界定成本收益边界难等。此外, 实施监管影响分析的基础能力, 包括数据基础、评估人员能力等也存在短板。

    发达国家监管影响分析制度的基本经验

    (一)要以法律法规作为监管影响分析的制度保障

    国际经验表明,有效的监管影响评估实施的前提是有明确、系统的法律法规。纵观美国、加拿大和日本等OECD国家,其建立监管影响分析制度普遍经历了从最初面对阻力到逐渐发展完善的过程。OECD 国家已经普遍制定了保障监管影响分析推行的法律法规, 明确要求法律法规的制定者们接受、掌握, 并在实践中认真地贯彻监管影响分析。1971 年,加拿大颁布的《法定文件法》规定了对法规和其他法律文件的审查、公布和监督的内容。1980年,美国出台的《监管机动法》详细分析了监管影响评估程序,主要涉及成本收益分析,即《监管功能分析》(The Analysis Of Regulatory Functions)。2002年, 欧盟委员会发布了《监管影响评估指引》的框架性文件,整合和替代了如有关企业、安全与健康、环境保护等领域的单一的、分散的监管影响分析要求。

    (二)建立实施监管影响分析的质量保证机制

    OECD国家设立一个负责推动使用监管影响分析的中央监督机构,作为最重要的质量保障机制。建立中央层面的监管审查与协调机构, 可以避免监管冲突和重复, 避免监管者被利益集团俘获,保证规章条例的质量。美国在白宫办公厅中建立政府管理预算局(Office of Management and Budget,OMB)与管制事务办公室(Office of Information a n d R e g u l a t o r y A f f a i r s , OIRA),专门从事审查与协调监管机构的规章和监管行为。英国从1996年起由内阁办公室“立法效果评估组”(Impact A s s e s s m e n t U n i t)负责对所有的中央法律项目进行效果评估,2005年,该机构改名为良好监管局(Retter Regulation Executive),负责全国的监管事务。值得注意的是,OECD 的经验表明,监管影响分析仅由监管者或监督部门进行均会失败,反过来如果太过于集中也会失败。应当在一个有监督者存在的鼓励制度下,由监管者负起主要责任。

    (三)通过培训提升专业能力作为支撑

    实施监管影响分析是一项专业性很强的工作。要实施高质量的监管影响分析,就必须对监管者进行培训以提高相关的专业能力,这是系统实施监管影响分析的基础。OECD国家在专业培训上达成了共识:一是必须建立监管影响分析的培训体系, 通过培训使监管者掌握监管影响分析方法和数据搜集过程,以更好实施监管影响分析。二是要尽早地进行培训,即在进行监管影响分析的初期,就应该充分重视对相关人员的专业培训,在相关行政人员职业培训中安排监管影响分析的内容。三是制定监管影响分析手册和相关指引文件, 以此系统梳理监管实施的有关经验教训, 及时更新以反映现实中特殊的要求与变化,提供搜集数据的具体指导意见,通过案例直观展现监管影响分析的流程和方法,确保相关人员高质量开展监管影响分析工作。

    (四)需要采用科学的分析方法

    一般认为,作为一种决策工具,监管影响分析的主要原因有三个方面:一是希望在备选方案中做出最佳选择;二是提高透明度和公众参与度,为决策者和公众提供可能产生影响的信息; 三是改善立法和政策制定的过程。实践中, OECD国家常用的监管影响分析方法包括:成本收益分析、成本有效性分析、成本/产出分析、财政预算分析、社会—经济分析、风险分析等。其中, 成本收益分析是监管影响分析的主流方法。1997OECD的《监管改革报告》建议“系统审查各种监管规制以确保它们能够有效率、有效力地实现其预定目标”。通过监管影响分析,分析监管对经济、社会和环境的影响,是监管机构和相关利益者之间交流、沟通、磋商的一个互动过程,有利于信息的收集和传递,同时,也是监管机构和相关利益者不断妥协和达成共识的过程。这样有助于监管机构制定规章和实施监管过程中,获得广泛的社会基础和社会认同,从而保障监管目标实现。

    政策建议

    (一)制定法律法规,明确实施环境监管影响分析的要求

    借鉴国际经验,从立法层面对监管影响分析制度作出规定。“十四五”时期,可出台部门规章层级的《环境监管影响分析实施办法》,提高对监管影响分析程序的约束力。可考虑首先在相关部门内部建立监管影响分析(环境政策评估) 审查机制,逐步建立跨部门协调机制,由立法机构、政府综合部门对监管影响分析结果进行审查,作为批准监管政策出台的依据。

    (二)完善监管影响分析的实施机制,以监管机构为主开展监管影响分析工作,鼓励并规范第三方评估

    赋予并强化生态环境部门内部综合部门审核环境监管影响分析职能,强化其政策统筹协调职能。通过事前评估分析的方式增强环境政策的协同性、系统性,强化环境政策“统一出口”管理。在环境监管影响分析主要由监管机构组织实施的同时,应通过修订法律法规进一步规范第三方评估机构参与监管影响评估的方式、结果应用等。将监管机构、第三方评估两种方式有机结合,以保障政策评估工作公平、高效地进行。

    (三)明确环境监管影响分析的内容,完善系统的影响分析指南,加强重大环境政策事前评估

    将与环境监管相关的法律法规规范性文件纳入监管影响分析的范围。借鉴OECD国家监管影响分析方法,引入成本收益分析、成本有效性分析等方法,建立适合我国国情的系统、规范的环境监管影响分析技术指南。监管影响分析需要综合考虑经济增长、调整经济结构、产业竞争力等宏观层面影响,还应分析政策实施对企业的成本与收益、产品结构调整、技术创新等微观层面的影响。“十四五”时期,应优先加强对重大环境政策进行事前评估。加强对能源“双控”、“碳达峰碳中和”等重大环境政策事中事后政策评估。

    (四)建立起环境监管影响分析的培训体系,加强监管影响分析能力建设

    应该建立起环境监管影响分析的培训体系,相关部门应该定期地进行专业培训。加强监管机构履行监管影响分析工作能力建设,培养大量掌握和熟悉监管影响分析的人员,对相关人员进行监管影响分析有关知识的普及和培训,提高决策人员政策评估能力。(参考文献略 

    作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

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