金书秦 林 煜 栾 健
“十三五”期间，农业绿色发展取得重要进展，化肥农药施用总量连续下降，利用效率稳步提高，秸秆粪便综合利用率、农膜回收率不断提高。为落实党中央、国务院推进农业绿色发展决策部署， 全面推进农业绿色转型，由农业农村部、国家发展改革委、科技部、自然资源部、生态环境部、国家林草局联合制定《“十四五”全国农业绿色发展规划》（以下简称《规划》），“十四五”期间农业绿色发展有规可循。
《规划》出台的历史回溯
长期以来，农业领域的资源环境问题未受到应有的关注，农业农村甚至被视为污染的消纳场所， 直到近1 0 年来才逐渐被重视。2 0 1 0 年， 《第一次全国污染源普查公报》发布，该公报显示农业面源污染占据了主要水污染物的“半壁江山”，公报引起了公众对农业面源污染的极大关注；2014年《全国土壤污染状况调查公报》发布，该公报显示全国耕地土壤点位超标率为19.4%； 这期间又陆续发生了“黄浦江漂死猪”“湖南镉大米”等事件。农业的污染和资源环境保护问题引起了前所未有的关注，政府部门也做出了及时的回应。2013年国务院通过了《畜禽规模养殖污染防治条例》，并于2014年正式实施，这是针对农业污染领域的第一部国家级行政法规，也为后续的“水十条”提供了法律依据。2015年，原农业部出台《关于打好农业面源污染防控攻坚战的实施意见》，明确提出了农业面源污染防控的“一控两减三基本” 目标。自此开启了农业领域系统开展污染治理和环境保护的序幕。2015年，经国务院同意，原农业部、国家发展改革委、科技部、财政部、原国土资源部、原环境保护部、水利部、原国家林业局8个部门联合印发了《全国农业可持续发展规划（2 0 1 5 — 2 0 3 0 年）》，该规划提出建设100个左右国家农业可持续发展试验示范区。
2015年，党的十八届五中全会明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。2016年中央一号文件专设《加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展》一章，首次在官方文件中使用“农业绿色发展”一词。2017年4月原农业部出台《关于实施农业绿色发展五大行动的通知》，将绿色发展理念转化为实际行动。同年9月， 中办、国办印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，这是以党中央国务院名义印发的第一个以农业绿色发展为主题的文件， 习近平总书记在主持审议该意见时指出“推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命”。于此， 也在官方话语体系中正式确立了“农业绿色发展”的主流地位，并逐步替代“农业可持续发展”的提法，原来的“国家农业可持续发展试验示范区”也逐步更名为《规划》中的“国家农业绿色发展试点先行区”。
《规划》的主要内容
《规划》共包含前言和9章28 节，对“十四五”时期农业绿色发展的思路目标、重点任务和重大措施作出了系统安排，其主要内容可概括为“一条主线、两个时点、四个要素、五类工程、六个支撑”。
一条主线。绿色发展理念是贯穿《规划》通篇的主线。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是农业发展进入加快推进绿色转型的新阶段。当前，我国农业绿色发展仍处于起步阶段，农业生产还没有从单纯追求产量真正转向数量与质量并重上来，推进绿色农业是未来农业发展的重中之重。与以往涉农规划相比，《规划》将绿色发展理念上升到前所未有的高度， 旨在全方位、多层次推进农业绿色发展。
两个时点。《规划》对标国家《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出了2025年近期目标和2035年远景目标。针对2025 年提出了农业绿色发展“五个明显”的定性目标，即资源利用水平明显提高、产地环境质量明显好转、农业生态系统明显改善、绿色产品供给明显增加、减排固碳能力明显增强，并进一步明确了前四个方面11项定量指标，减排固碳由于工作基础薄弱并未提出量化指标；针对2035年，提出了“农业绿色发展取得显著成效，农村生态环境根本好转，绿色发展的生产生活方式已广泛形成，农业生产与资源环境承载力基本匹配， 生产生活生态协调的农业发展格局基本建立，美丽宜人、业兴人和的社会主义新乡村基本建成”的远景目标。
四个要素。绿色发展要实现保护和发展的良性互动，既要保护资源、环境、生态这三个自然要素，还要实现产业的发展。因此将产业与资源、环境、生态并列为绿色发展的四要素。《规划》首次提出了打造绿色低碳农业产业链，这是《规划》的重大亮点和创新，也使得农业绿色发展跳出狭隘的农业生产环节，实现了从生产端到加工、流通、消费全过程的产业链全面转型升级：生产环节， 要实施农业生产“三品一标”行动，推进农业品牌建设和标准化生产，实现产业集聚循环发展；加工、流通环节，构建农业绿色供应链，推广农产品绿色电商模式；消费环节，要健全绿色农产品标准体系，促进绿色农产品消费。资源保护方面，重点是提升可持续发展能力，要加强耕地保护与质量建设，严守18亿亩耕地红线， 到2025年累计建成10.75亿亩高标准农田；提高水资源利用效率， “十四五”期间新增高效节水灌溉面积6000万亩；保护农业生物资源，加强农业物种资源保护、水生生物资源保护和外来入侵物种防控。环境保护方面的重点是农业面源污染防治，主要包括化肥农药减量增效、畜禽粪污和秸秆资源化利用、白色污染治理。生态修复方面，重点是提升生态涵养功能， 要治理修复耕地生态，保护修复农业生态系统，特别是加强长江和黄河两大重点流域的生态保护，这也体现了《规划》与国家重大战略的有效衔接。
五类工程。为促进《规划》落实落地，“十四五”时期将实施五类工程。一是农业资源保护利用工程，包括高标准农田建设、国家黑土地保护、退化耕地治理修复、高效节水灌溉项目、国家级海洋牧场示范区建设、外来入侵物种防控等项目；二是农业产地环境保护治理工程，包括化肥农药减量增效、绿色种养循环农业试点、水产健康养殖、秸秆健康养殖、农膜回收处理、重点流域农业面源污染治理工程、农业面源污染治理与监督指导试点； 三是农业生态系统保护修复工程，包括耕地轮作休耕、大规模国土绿化行动、长江流域水生生物保护；四是绿色优质农产品供给提升工程，包括农业生产“三品一标”提升行动、农业绿色生产标准制修订、绿色、有机、地理标志农产品认证、地理标志农产品保护、国家农产品质量安全县创建；五是农业绿色发展科技支撑工程，包括绿色技术继承应用、绿色投入品研发、绿色农机装备研发推广、农业绿色发展先行先试支撑体系。
六个支撑。为保障农业绿色发展目标的顺利实现，《规划》从科技和制度两大方面提出了六个支撑，分别是推进农业绿色科技创新、加快绿色适用技术推广应用、加强绿色人才队伍建设、完善法律法规约束机制、健全政府投入激励机制、建立市场价格调节机制。针对六个支撑，《规划》又分别提出了具体要求：对农业绿色科技创新提出了加强基础研究、关键技术、技术集成三方面的要求；在绿色适用技术推广应用上强调推进绿色科技成果的转化、推进绿色技术先行先试、引导小农户应用绿色技术；在加强人才队伍建设方面从基层农技推广服务体系、培育新型农业经营主体、培养绿色技术推广人才三方面提出具体要求；在完善法律法规的约束机制上，强化重点区域农业绿色发展法制保障，将黄河流域农业生态保护等纳入法律法规； 在健全政府投入激励机制上，通过完善农业绿色发展扶持政策， 《规划》明确提出，加强农业资源环境保护，加大生态保护补偿力度，多渠道增加农业绿色发展投入；在建立市场价格调节机制上，建立健全绿色价格机制—— 绿色产品市场价格机制——绿色农业交易市场形成系统的、价格合理的绿色农产品交易链条。
落实《规划》的有关建议
《规划》为“十四五”时期全国农业绿色发展描绘了蓝图、指明了方向，下一步各地各部门要目标同向、资源同聚、力量同汇， 确保规划落地见效。一是加强组织领导，各地区各部门要明确目标任务、细化政策措施、加强资金统筹、推进规划落实，国家农业绿色发展试点先行区要进一步推进先行先试工作，为规划落实落地探索新路；二是开展绩效评价，制定农业绿色发展评价指标体系，完善综合评价方法，强化效果评价结果应用，将耕地保护、节约用水等任务完成情况纳入领导干部任期生态文明建设责任制、乡村振兴实绩考核范畴；三是加强宣传引导，开展农业绿色发展法律法规宣传教育，增强农民节约资源、保护环境的法治观念，营造全社会共同推进农业绿色发展的良好氛围； 四是做好规划衔接，各地在后续的相关规划中，要确保当地农业发展规划与国家规划目标的一致性，并充分考虑地区自然资源禀赋和环境条件，因地制宜探索落实规划的有效举措，稳步有序推进农业绿色发展。
作者单位：农业农村部农村经济研究中心
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