石振江 李宗英 韩锐 李溦 王燕青 李卓
十九届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中对全面深化改革勾勒出更加清晰的发展蓝图，明确：全面深化改革， 构建高水平社会主义市场经济体制。深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业。健全管资本为主的国有资产监管体制，深化国有资本投资、运营公司改革。推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革。
在我国电力体制深化改革背景下，多数电网国企公司把握改革契机，适应监管要求，按照“管住中间、放开两头”的核心理念，积极探索电网国企管理创新路径，将业务分为政府监管类业务及非监管类业务，采用不同经营策略，实行差异化监管和精准管控，使业务各环节做到有序、有益、有利地进行。这两类业务的创新探索，有助于企业解决发展中遇到的问题，实现降本增效、开源增收。
电力行业深化改革的重要政策
电力是国民经济的命脉，是关系国计民生的重要能源产品。电力行业改革，目的主要有两方面，第一，电力工业的发展必须适应并满足经济、社会高质量发展的需求； 第二，从电力建设的生产到消费， 引入竞争机制是提高质量、提高效率最有效的手段。
（一）深化改革的指导思想
中共中央办公厅《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9号）文》，明确指出了深化电力改革指导思想的有关内容，新一轮电力体制改革就此拉开序幕。
在中央关于电力体制深化改革的指导思想下，国家电网公司充分认识深化改革的特殊重要性和现实紧迫性，公司全面贯彻“四个革命、一个合作”能源安全新战略， 印发2020年1号文件《关于全面深化改革奋力攻坚突破的意见》，加快建设具有中国特色国际领先的能源互联网企业，更好服务实现“两个一百年”奋斗目标。
（二）深化改革的主要原则
从2002年开始，我国政府致力于推动电力行业的市场化改革，不断打破电力行业垄断、引入竞争机制，基本上解决了国家经济发展面临的电力短缺问题，部分完成了电力企业市场化改革任务，从根本上改变了电力企业的发展格局。
2020年新出台的电力行业政策，主要涉及电力体制改革、新能源发电、电力安全监管、电力业务许可管理及疫情防控电价政策五个方面。具体来看，一是电力体制改革持续深化。随着修订后的《省级电网输配电价定价办法》和《区域电网输电价格定价办法》印发，输配电价定价机制进一步完善；电力交易机构独立规范运行有序推进， 电力市场化建设更进一步。二是新能源发电政策频出。三部委出台意见推进可再生能源发电行业稳定健康发展。三是国家能源局对2020年电力安全监管重点任务进行部署， 电力安全监管继续加强。四是为贯彻落实“放管服”改革精神，电力业务许可管理进一步优化。五是为支持企业复工复产、共渡难关，降低企业用电成本政策相继出台。
（三）深化改革的重点任务
与其他行业相比较，电力产业从垄断到竞争的结构变迁有许多特殊性，深化电力体制改革必须要体现这种特殊性，否则很有可能导致改革的挫败。
一是积极实施混合所有制改革。探索电网业务股权多元化改革，大力实施市场化业务混改， 通过高质量引战投、改体制、建机制，切实激发企业活力，提高效率效益，大力实施产业单位混改，实现优势互补，转换经营机制。二是加快完善现代企业制度。健全完善公司制度体系，把制度优势转化为治理效能，继续深化“放管服”改革。三是积极推动全国统一电力市场建设。加快顶层设计研究，提出建设方案和实施路径，促进电力资源在全国范围内优化配置。四是提升服务客户能力和水平。降低实体经济用能成本，落实国家减税降费政策，创新供电服务模式，进一步优化办电流程，持续优化电力营商环境，全面推广网格化综合服务， 有力支撑配网可靠供电和客户优质服务。五是完善适应监管的体制机制。完善业务分类发展机制，研究建立资源有效利用、成本合理分摊、监管业务和非监管业务实施有效分离的机制，严格规范关联交易，营造公平市场环境，实现电力生产、传输和使用中能源流和业务流的数字化。最后，继续推进增量配电改革试点。增量配电试点是我国深化电力体制改革的关键举措。 2020年8月，国家发展改革委、能源局在第五批增量配电业务试点的通知中再次明确鼓励具备条件的省（区、市）自行确定和公布试点项目。可见国家对于推动增量配电业务试点的决心之大、行动之迫。
电力行业管理创新路径初探
在过去的几十年间，我国电力行业进行了两次大的改革，但是都没有完全达到促进竞争、打破垄断、改进服务的电力体制改革目标。随着新一轮电力体制改革拉开序幕，核心思想是对电力系统中的自然垄断部分进行监管，而对非自然垄断部分进行开放，从而使电力的生产、运输、交易、消费等各业务环节有序、有益、有利地进行。
在遵循“管住中间、放开两头” 的大框架下，可将深化改革背景下的电网国企业务分为监管类业务和非监管类业务。这两类业务适用的法规政策、业务性质、盈利模式等方面存在明显差异，因此，对这两类业务需要开展差异化监管和精准监管。
（一）监管类业务的性质、盈利、法规
我国的《反垄断法》规定：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护， 并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控。《优化营商环境条例》规定：供水、供电、供气、供热等公用企事业单位应当向社会公开服务标准、资费标准等信息，为市场主体提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务。
《电力法》第二十五条明确规定：供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。获有关部门审查批准后，发给《电力业务许可证》。因此，电网企业在其供电营业区内提供的电网业务属于行政许可类业务（有些增量配电业务改革试点采取特许经营权模式确定业主，其供电服务属于特许经营类业务），即属于管制类业务。
电网国企在批准的供电营业区内具有电网基础设施的自然垄断性与独家经营权，其提供的配电网业务具有排他性、不可替代性、公用事业性和普遍服务性，因此，对此类服务的价格和质量应实施严格监管，价格监管是对此类业务监管的核心。
对监管类业务监管的主线是按照定价成本监审要求，从定价成本的构成入手，覆盖电网工程投资、建设和运营全环节。对监管类业务监管的目的，是保障广大用户和市场交易主体按照合理的输配电价承担合理的电费，同时，对于此类业务的监管应确保电网企业可以获得与当地经济发展相匹配的收益与再投资能力。
（二）非监管类业务的性质、盈利、法规
电网国企的非监管业务（即市场化业务），也可理解为增值服务业务。对于电网企业开展市场化业务，应该围绕预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争开展监管。
近年来，电网国企积极进军市场化业务，合理布局，并将此类业务作为未来重要的盈利点和战略机遇。电网企业谋划新业务、打造新盈利点，既是国资保值增值的要求，也是企业生存与创新发展的需要。以国家电网为例，其市场化业务涵盖金融、保险、信托、证券、融资租赁、装备制造、电动汽车服务、电子商务、综合能源等。但是电网国企开展非监管类业务需要满足“一个前提和三个条件”， 即“一个前提”：明确企业定位， 坚持聚焦主业，严格控制非主业投资，要有效隔离高风险、高不确定性业务对电网主业的影响。“三个条件”：一是电网企业不应利用其市场垄断地位为其他市场主体进入其供电区域开展业务设置障碍；二是将开展非监管类业务的资源和成本与监管类业务严格区分； 三是不能通过监管类业务与非监管业务之间、主业单位与市场化业务单位之间利益输送或偏离市场公允价值行为。
因此，对于电网企业非监管业务监管的目的是为其他生产者或服务提供商进入电网企业的供电营业区创造和维护公平、开放的市场环境，避免电网企业利用自身信息优势、市场地位优势在企业内部进行两类业务“协同”“暗箱操作”， 建立对其他市场主体、潜在竞争者的不公平优势。原则上，电网企业非监管类业务自负盈亏，坚决消除电网企业利用垄断地位排除、限制竞争。手段上，更加强调信息披露及信用联合惩戒，以惩罚性监管手段为主。
（三）业务监管发展新趋势
近期，国家电网有限公司提出改革重点工作，涉及电网业务的发展。扩大在信息通信、综合能源等新兴业务领域混改实施范围。从组织架构、管理方式和财务核算上， 对监管业务和非监管业务实施有效隔离与分类管控。规范产业、金融单位与省电网公司关联交易，促进非监管业务主体以公允价格获得相关业务，解决“靠企吃企”问题。积极支持社会主体参与试点项目， 公平优质高效提供并网服务。落实工业芯片、IGBT、储能、智能终端、北斗及地理信息等新业务实施方案。推进国家电网产业单位与省电网公司在电动汽车、综合能源、基础资源商业化运营等领域成立合资公司。推动传统业务、能源电商、能源金融等跨领域业务互联互通、深度融合。
电网国企正在加快开展两类业务的差异化管理，并呈现以“人财物”分离为主线，以回归公允价格为重点，以推进混改为手段，以自用自研为依托，以加强业务融合为切入点等多项举措。国家电网自身需要采取更加严格规范的内控管理及更加开放、公平、守信的市场行为，同时，也需要更加科学完善的政府监管。
电力行业监管非监管创新案例
在电力市场化改革不断深化， 国资国企监管日趋严紧，电力行业整体转型升级的大背景下，电网企业面临着由外到内的压力和动力， 各自都正在奋发图强，因地制宜地尝试着自己改革与创新管理的新思路、新模式、新技术。
（一）顶层设计型
2020年7月23日，国网上海电力公开发布了《经营分类管控发展行动计划》。采取顶层设计，结合实际工作，围绕“资产”“收益” 等核心监管要素，以监管业务重规则、提效率，非监管业务重市场、增效益为经营发展思路，制订了经营分类管控优化策略。
国网上海电力有限公司（以下简称“国网上海电力”）将分阶段推动行动计划落地实施，下阶段将围绕价格体系、资产回报、成本结构、准许收益、产业布局等核心要素系统梳理该公司监管、非监管业务清单，实施预算核算优化管控， 实现分类管控报表出具，并制订电价管理、投融资管理、资产管理、预算管理、核算报表等10个分册， 持续优化经营管控。
在顶层设计的指导下，2020年上半年，国网上海电力累计增加经济效益28.37亿元，有效对冲了疫情等影响。
（二）典型引路型
国网浙江省电力有限公司（以下简称“国网浙江电力”）采取典型引路的创新尝试，首先选择的对象是财务部门管理。
国网浙江电力通过构建监督规则新体系，引入在线监督新方法，搭建智能稽核新平台，创新监督工作新机制，围绕提升财务“服务战略、服务管理、服务业务、服务监管”四大能力，实现风控监督由“价值守护”向“价值创造” 转变，由“多维管控”向“聚力赋能”转变，由“合规引领”向“融合共进”转变，由“事后监督”向“智能先见”转变，逐步推动企业风险管理从“精准风控”迈入“智慧风控”时代。
（三）全面启动型
为适应深化改革和市场竞争， 国网陕西省电力公司（以下简称“陕西电力”）全面启动，因地制宜优化经营，推动业务末端变成管理前端，提出构建“经纬”式运作模式，“经”是“合理规划、精益建设、平稳运行、及时检修、高效营销”集团化运作模式，“纬”是“创新党建、科学经营、高端服务、数据决策、智能监督”的公司运营机制。同时全面建立推行“点线面体”清单管理的开放机制，建立一套全方位、系统性、逻辑性的“由点连线，由线设面，由面筑体的点、线、面、体”科学有效运行工作方法，以期大力推动企业高质量跨越式发展，提升电网企业竞争力，加快能源互联网的落地。
监管非监管创新近期内有难度
不得不指出的是，电力行业在深化监管与非监管业务改革创新的过程中，短期内现实地会碰到一些盲点，一些自身无法从微观上独立克服的困难和障碍。例如：宏观层面上，政府在电力行业监管中依托的有关法律法规及相关政策不健全。中观层面上，中央与地方政府间、政府与企业间的信息不对称； 增量配电改革对垄断环节和竞争环节并没有做出清晰的划分；市场化定价机制尚未完全形成等问题。
这主要源于深化改革、转型升级初期，政府主管部门和电力行业相关各方主体均处在探索与试错的过程，客观上必然会存在改革创新的不完善、不协调、不全面、不彻底的问题。但是，这并不意味着改革会停滞或者放弃。
为适应全球百年未有之大变革时代，对经济发展与改革开放转型升级的要求，技术创新革命性大变革下新型工业化对电力行业的发展要求，我们必须通过扎实的市场化、数字化、现代化的实际努力， 不断推进电力现货市场建设，加强与政府的沟通协调，不断推动监管与非监管的规范管理，合理把控管理创新的改革力度与阶段化发展特征，最终不断推动政府政策、法律法规的不断健全与完善，不断推动行业、市场的进步与创新。（参考文献略）
作者单位：国网冀北电力有限公司/ 国研智库