张莹莹
随着线上经济活动的增多，形成了线上营商环境。营商环境建设应从传统经济延伸到数字经济，从线下市场全面覆盖到线上线下整体市场。其中，规范数据使用是优化线上营商环境的“牛鼻子”。
线上经济活动形成线上营商环境
中国已进入数字经济时代。基于数字技术、大数据和互联网的线上经济活动已经与线下经济活动并驾齐驱，前者约占四成并呈现上升趋势。据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2021年）》显示，2020年中国数字经济增加值规模达到39.2万亿元，占GDP比重达38.6%。
数字经济的扩张伴随营商环境的重构。数字经济时代，不仅技术在变化，企业商业模式是全新的， 市场运作方式也不同且界线模糊。数字经济不是把线下的产业链、供应链和价值链简单地搬到线上，即线上不是线下的完美镜像，而是借助于数字化技术和互联网重新塑造它们原有的生产关系和生产方式， 从根本上改变营商环境。
实际上，经过长时间的实践发展和制度体系建设，在线下监管方面中国已经形成了相对成熟的法律法规、管理体制和工作机制。随着数字经济在各个领域广泛渗透和延伸，监管亟须向线上拓展、延伸和创新。但线下监管方式并不完全适用于线上，意味着不能简单地把传统的制度体系和工作方法照搬到线上。
数据是线上营商环境的核心要素
随着数字经济的快速发展，少数大型平台利用平台规则、数据、算法、流量、资本等优势实施垄断或反竞争行为，增加了入驻商户、从业者、用户的成本，违反了线上营商环境的公平竞争原则，不利于高标准市场体系建设。其中，数据是问题的关键所在。
数据是一种新的生产要素，垄断数据就垄断了线上企业生产经营的主要原材料，就相当于线下企业被垄断了土地、矿产、能源等，线上营商的制度环境也就不再是市场化的、公平竞争的。所以，构建线上市场的统一有序竞争环境，关键是打破数据垄断。目前，平台与用户之间数据权责不清，普遍的做法是“服务换数据”，即平台向用户免费或低价提供电子邮件、搜索引擎、社交网络、地图或其他服务，同时免费获取用户相关数据，其结果是用户获得免费服务，平台根据用户数据进一步提高服务质量。但其中隐藏着“大数据杀熟”等反竞争行为，因为当平台占据垄断地位时很有可能利用数据垄断优势，阻碍公平竞争，在消费者身上榨取超额利润。
与此同时，数据和网络安全成为政府治理和行业发展的重要议题。近年来，数据流通交易与隐私保护、产业安全、金融风险之间的矛盾日益突出，涉及数据存储管理风险、信息泄露风险等的安全问题频发，亟需加强数据监管。
以数据保护规范数字经济营商生态的对策建议
规范数据使用规则，成为我国及欧美国家创建良好线上营商环境的共同做法。其理想的结果应该是：个人低成本掌控自己数据，企业利用可用的数据拓展业务，平台不能滥用数据侵犯个人隐私和实施垄断，政府维系公平竞争的营商环境和安全发展环境。
第一，借鉴欧美最新做法，强化我国数据立法和执行。2018年欧盟制定的《通用数据保护条例》， 已成为全球数字技术的重要规则， 特别是在个人数据的使用方面。2019 年，英国对《数字服务标准》进行更新，重点突出数据开放标准、数据权利归属、数据使用伦理、源代码开放等内容。2020年，欧盟出台《数字服务法》和《数字市场法》，旨在迫使亚马逊和苹果等互联网巨头向其竞争对手提供访问权限和共享数据。近年来，欧盟提出的用户“被遗忘权”，美国的“橡皮擦法案”， 都加大了对用户隐私的保护。近期，我国数据方面的立法也取得较大进展，先后出台《数据安全法》和《个人信息保护法》。建议以两部法律的出台为契机，借鉴欧美相关做法，进一步出台配套法规，明确和细化用户、企业、平台和政府对数据收集、存储、使用、流动的权利和义务。从国内外的研究来看，要解决数据垄断问题，需要在推动数据可携带性、数据互操作性、数据开放性等方面加大力度。同时，要建立数据交易、数据共享和数据安全相平衡的数据流动机制。
第二，加强个人数据保护。明确用户个人对数据的所有权，只有在个人同意的情况下平台才可将数据用作广告等业务。平台想获取用户同意，必须以让用户有足够的外部选择权为前提。如果平台在细分市场上一家独大，用户离开该平台则不能获取相应服务，那么平台就拥有了事实上的垄断权力，用户即便同意平台使用自己的数据，那也可能是“被迫选择”，而不是真正的自愿同意。平台获取用户同意的方式，必须足够清晰可见，不能隐藏在广泛条款中，例如使用弹窗等形式。用户拒绝平台获取数据之后，平台不能影响对用户的服务；用户同意平台获取数据之后， 平台也不能给予用户不平等的优待。个人具有数据转移的权利，在一个平台上的数据可以转移到另一个平台上，相应平台必须给予技术上的便利，例如微信通讯录可以导入支付宝通讯录。
第三，规范平台使用数据的范围。平台获取用户数据之后，原则上只能用于获取数据的那个平台的那个业务，不能用于其他平台，也不能用于该平台其他业务。例如， 在游戏平台上获取的数据不能用于电商平台。如果需要跨平台使用， 那么首先要征得用户同意，而且还要将此数据库对外开放，其他平台也可以免费使用这些数据。例如支付宝上获取的数据，如果可以用于天猫，那么也应该免费供京东使用。这样就可以做到平台间的公平竞争。当然，这个免费公开使用必须以征得用户同意为前提。涉及平台间的并购时，原则上不允许数据合并使用，除非获取用户同意，而且还需要监管部门认定该并购不会对相应市场造成垄断。
第四，以国家安全为底线。个人用户具有数据的最终归属权， 但面临国家安全时，参照国际惯例，有关部门可以在适当范围内使用，如公共疫情防控、追查恐怖分子、追索失踪儿童等。企业和平台获取用户同意后收集的数据，不能跨国流动，更不能存储到海外服务器上。对违规者，给予罚款、暂停数据传输或要求删除非法获取的数据、停业整顿等严厉处罚，甚至追究当事人的刑事责任。
作者单位：国务院办公厅行政司